Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do fundamentalnej kwestii: czy termin określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach ma charakter terminu materialnego (materialnoprawnego), czy też procesowego (proceduralnego), i w konsekwencji – czy znajdują do niego zastosowanie przepisy k.p.a. o zachowaniu terminu, w szczególności art. 57 § 5 k.p.a. Rozróżnienie terminów materialnych i procesowych jest ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie na podział:
- terminy materialne (materialnoprawne) – są to terminy określające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie lub realizacja prawa podmiotowego jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Terminy te wyznaczają granice czasowe dla powstania, wykonywania lub wygaśnięcia określonych praw lub obowiązków. Upływ terminu materialnego powoduje skutki o charakterze materialnoprawnym, np. wygaśnięcie prawa lub niemożność jego realizacji. Do terminów materialnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących obliczania i przywracania terminów.
- terminy procesowe (proceduralne) – są to terminy wyznaczające okres, w którym należy dokonać określonej czynności procesowej w toku już wszczętego postępowania administracyjnego. Terminy te regulują przebieg postępowania i są ustanowione treścią k.p.a. Do terminów procesowych stosuje się przepisy k.p.a., w tym art. 57 dotyczący sposobu obliczania terminów oraz art. 58 dotyczący przywracania terminów.
Rozróżnienie to ma fundamentalne znaczenie praktyczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 14/10: "Przepisy zawarte w rozdziale 10 k.p.a. – 'Terminy', w szczególności art. 57 k.p.a., dotyczą terminów rozumianych jako okres, w którym należy dokonać jakiejś czynności np.: wnieść odwołanie od decyzji. Regulacje te odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a." Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 433/14, stwierdził, że: "Art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Z tego względu przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe."
Dokonując zatem analizy charakteru prawnego terminu określonego w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach, należy wziąć pod uwagę następujące przesłanki:
1. termin ten ma charakter prekluzyjny – jego upływ powoduje bezwzględną niemożność realizacji prawa podmiotowego do zwrotu kosztów leczenia. Upływ tego terminu stanowi samodzielną, wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu kosztów na podstawie art. 42d ust. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach. Organ nie ma możliwości przywrócenia uchybionego terminu, co stanowi cechę charakterystyczną terminów materialnych.
2. termin ten został określony w ustawie szczególnej regulującej materię świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie zaś w k.p.a. Stanowi on element konstrukcji prawa materialnego do zwrotu kosztów leczenia, określając temporalny warunek realizacji tego prawa.
3. w treści art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach ustawodawca użył sformułowania "wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie", co w języku prawniczym oznacza konieczność faktycznego złożenia wniosku (jego dostarczenia do organu) przed upływem wskazanego terminu, nie zaś jedynie podjęcia czynności zmierzających do złożenia (np. nadania w placówce pocztowej).
4. w systemie prawnym regulującym zwrot kosztów leczenia za granicą przewidziano alternatywną formę składania wniosków – w postaci elektronicznej (art. 42d ust. 1a ustawy o świadczeniach). W przypadku wniosku elektronicznego nie budzi wątpliwości, że termin jest zachowany, gdy wniosek wpłynie do organu przed upływem 6 miesięcy. Przyjęcie odmiennej wykładni dla wniosków składanych w formie papierowej prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskodawców w zależności od formy złożenia wniosku.
5. zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro termin z art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach dotyczy złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, a nie czynności w toku już wszczętego postępowania, to znajduje zastosowanie art. 61 § 3 k.p.a., nie zaś art. 57 § 5 k.p.a.
Przedstawiona powyżej interpretacja znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 775/22, wskazał: "Przepisy zawarte w rozdziale 10 k.p.a. – 'Terminy', w szczególności art. 57 k.p.a., dotyczą terminów rozumianych jako okres, w którym należy dokonać jakiejś czynności np.: wnieść odwołanie od decyzji. Regulacje te odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. Przepisy te nie dotyczą terminów materialnoprawnych, rozumianych jako określonej chwili, wyznaczonych do dokonania określonej w nich czynności w celu urzeczywistnienie przysługującego stronie uprawnienia."
WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 494/22, stwierdził: "Przepisy k.p.a o sposobie liczenia terminów prawa procesowego nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego. Przepis art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Z tego względu przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe."
WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 349/25, wyraził pogląd, że: "Termin określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach zdrowotnych ma charakter materialnoprawny, co wymaga złożenia wniosku w organie przed jego upływem, a nie jedynie nadania go w placówce pocztowej." Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1830/17 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2460/19, podkreśliły, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów jest dzień doręczenia żądania organowi, co potwierdza, że dla zachowania terminu materialnego istotny jest moment wpłynięcia wniosku do organu.
Zaakcentować także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 898/08, oraz w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3027/19, wskazał, że w razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego.
Poza tym pogląd o materialnym charakterze terminu z art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach znajduje również potwierdzenie w doktrynie prawa administracyjnego (por. Komentarz do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, red. A.P-M., wyd. 4, str. 402).
Skarżąca podniosła, że organ błędnie obliczył termin 6-miesięczny, pomijając art. 57 § 5 k.p.a., który stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Zdaniem Skarżącej, skoro wniosek został nadany w dniu 24 stycznia 2025 r., tj. przed upływem 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku (25 lipca 2024 r.), to termin należy uznać za zachowany.
Argumentacja ta zasługuje na aprobatę jedynie w odniesieniu do terminów procesowych, ustanowionych przepisami k.p.a. dla czynności podejmowanych w toku już wszczętego postępowania (np. wniesienie odwołania od decyzji, uzupełnienie braków formalnych pisma, wniesienie środka zaskarżenia). W takich przypadkach rzeczywiście art. 57 § 5 k.p.a. ma pełne zastosowanie i termin uważa się za zachowany z chwilą nadania pisma w placówce pocztowej. Jednakże, jak wykazano powyżej, termin określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach ma charakter materialny, nie zaś procesowy. Jest to termin wyznaczający granice czasowe dla realizacji prawa podmiotowego do zwrotu kosztów leczenia, nie zaś termin dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania. W konsekwencji przepisy rozdziału 10 k.p.a. zatytułowanego "Terminy", w tym art. 57 § 5 k.p.a., nie znajdują do niego zastosowania.
Należy podkreślić, że wykładnia językowa przepisu art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach przemawia za przyjęciem, że ustawodawca wymaga rzeczywistego "złożenia" wniosku w terminie 6 miesięcy, co oznacza jego dostarczenie do organu. Gdyby intencją ustawodawcy było uznanie za wystarczające jedynie nadania wniosku w placówce pocztowej, użyłby zapewne sformułowania "wniosek o zwrot kosztów nadaje się" lub "wniosek o zwrot kosztów wnosi się", jak to uczynił w przypadku niektórych terminów procesowych regulowanych w k.p.a.
W świetle poczynionych ustaleń prawnych, należy ocenić, czy w niniejszej sprawie został zachowany termin określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach.
Bezsporne w sprawie są następujące okoliczności faktyczne:
- rachunek (faktura) za świadczenia opieki zdrowotnej został wystawiony w dniu 25 lipca 2024 r.;
- termin 6-miesięczny na złożenie wniosku o zwrot kosztów, liczony od dnia 25 lipca 2024 r., upływał z dniem 25 stycznia 2025 r.;
- wniosek o zwrot kosztów został nadany w placówce [...] 24 stycznia 2025r.;
- wniosek wpłynął do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ 27 stycznia 2025 r.
Wobec zatem przyjęcia, że termin z art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach ma charakter materialny, kluczowe znaczenie ma ustalenie daty faktycznego wpłynięcia wniosku do organu, nie zaś daty jego nadania w placówce pocztowej. Wniosek wpłynął do organu w dniu 27 stycznia 2025 r., czyli 2 dni po upływie terminu określonego w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach (który upływał 25 stycznia 2025 r.). Oznacza to, że termin na złożenie wniosku o zwrot kosztów nie został zachowany.
W takiej sytuacji, zgodnie z art. 42d ust. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach, NFZ był zobligowany do wydania decyzji o odmowie zwrotu kosztów. Przepis ten ma zeniu złożenia wniosku po terminie, organ jest zobowiązany do odmowy zwrotu kosztów.
Oceniając zarzuty skargi należało uznać je za bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach, że organ błędnie uznał, iż Strona nie zachowała terminu 6 miesięcy na wniesienie wniosku o zwrot kosztów, obliczanego od dnia wystawienia rachunku, mimo wniesienia wniosku za pośrednictwem przesyłki pocztowej nadanej w placówce [...] w dniu 24 stycznia 2025 r. – wobec powyższych rozważań - nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wykazano w części III.3 niniejszego uzasadnienia, termin określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach ma charakter materialny. Dla jego zachowania wymagane jest rzeczywiste złożenie wniosku w organie przed upływem 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku. W niniejszej sprawie wniosek wpłynął do organu w dniu 27 stycznia 2025 r., tj. po upływie terminu, który kończył się 25 stycznia 2025 r. Okoliczność, że wniosek został nadany w placówce pocztowej w dniu 24 stycznia 2025 r., tj. przed upływem terminu, nie ma znaczenia prawnego dla oceny zachowania terminu materialnego. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo zastosował przepis art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach, stwierdzając, że termin na złożenie wniosku nie został zachowany.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 § 1, 3 i 5 k.p.a. poprzez obliczanie terminu 6 miesięcy z pominięciem okoliczności nadania wniosku w placówce [...] w dniu 24 stycznia 2025 r. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 57 § 1, 3 i 5 k.p.a. dotyczą terminów procesowych, ustanowionych przepisami k.p.a. dla czynności podejmowanych w toku już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie odnoszą się one do terminów materialnych, określających granice czasowe dla realizacji praw podmiotowych jednostki. Termin z art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach, jak wykazano powyżej, ma charakter materialny. W konsekwencji przepisy art. 57 k.p.a., w tym § 5 dotyczący zachowania terminu przez nadanie pisma w placówce pocztowej, nie mają do niego zastosowania. Organ nie naruszył zatem przepisów art. 57 § 1, 3 i 5 k.p.a., albowiem przepisy te nie znajdowały zastosowania do obliczania terminu określonego w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach. Nie może być mowy o naruszeniu przepisu, który w danej sprawie nie znajduje zastosowania. Równie chybiony jest zarzut naruszenia art. 42d ust. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu kosztów mimo, że wniosek o zwrot kosztów został złożony przed upływem 6 miesięcy od daty wystawienia rachunku za pośrednictwem przesyłki pocztowej nadanej w placówce [...] w dniu 24 stycznia 2025 r. skoro przepis ten zobowiązuje Prezesa NFZ do wydania decyzji o odmowie zwrotu kosztów, jeżeli wniosek o zwrot kosztów został złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 12. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot kosztów został złożony (wpłynął do organu) w dniu 27 stycznia 2025 r., tj. po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku (25 lipca 2024 r. – 25 stycznia 2025 r.). Organ prawidłowo zatem zastosował przepis art. 42d ust. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach, wydając decyzję o odmowie zwrotu kosztów.
Skarżąca wywodzi, że termin został zachowany, gdyż wniosek został nadany w placówce pocztowej przed jego upływem. Jednakże, jak wykazano powyżej, stanowisko to opiera się na błędnym założeniu o procesowym charakterze terminu z art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach. Termin ten ma charakter materialny, wobec czego dla jego zachowania konieczne jest faktyczne złożenie wniosku w organie przed upływem 6 miesięcy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Przedstawiona powyżej wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie może wydawać się surowa wobec Skarżącej, która podjęła działania zmierzające do złożenia wniosku (nadała przesyłkę) jeszcze przed upływem terminu. Należy jednak podkreślić, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem, nie zaś ocena słuszności lub celowości rozwiązań prawnych przyjętych przez ustawodawcę. Sąd nie może dokonywać wykładni contra legem, nawet gdyby efekt zastosowania obowiązującej normy prawnej wydawał się niesłuszny w konkretnym przypadku. Zasada praworządności, będąca fundamentem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), wymaga, aby organy państwa i sądy stosowały obowiązujące prawo zgodnie z jego treścią, a nie zgodnie z własnymi wyobrażeniami o tym, jakie prawo powinno być.
Należy również wskazać, że ustawodawca przewidział możliwość składania wniosków o zwrot kosztów leczenia w formie elektronicznej (art. 42d ust. 1a ustawy o świadczeniach). Złożenie wniosku w tej formie pozwala na precyzyjne ustalenie momentu jego wpłynięcia do organu i eliminuje ryzyko opóźnienia związanego z przesyłką pocztową. Świadczeniobiorcy mają zatem do dyspozycji narzędzia pozwalające na skuteczne złożenie wniosku przed upływem terminu materialnego.
Ponadto, należy mieć na uwadze, że termin 6-miesięczny określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach jest terminem stosunkowo długim, co daje świadczeniobiorcom wystarczający czas na zebranie niezbędnej dokumentacji i złożenie wniosku. Działanie w ostatnich dniach przed upływem terminu zawsze wiąże się z ryzykiem, że przesyłka pocztowa dotrze do adresata już po terminie.
Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z wydruku z akt postępowania potwierdzającego datę nadania przesyłki z wnioskiem w dniu 24 stycznia 2025 r. oraz koperty z potwierdzeniem daty nadania to wniosek ten należało uznać za bezprzedmiotowy. Okoliczność nadania przesyłki przez Skarżącą w dniu 24 stycznia 2025 r. nie była przez organ kwestionowana i została przez niego potwierdzona w odpowiedzi na skargę. Nie ma zatem potrzeby przeprowadzania dowodu dla udowodnienia faktu bezspornego.
Ponadto, jak wykazano w niniejszym uzasadnieniu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia data nadania przesyłki w placówce pocztowej, lecz data wpłynięcia wniosku do organu. Ta ostatnia okoliczność również nie była sporna – zarówno organ, jak i skarżąca zgodnie twierdzą, że wniosek wpłynął do organu w dniu 27 stycznia 2025 r. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje ograniczenie dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może przeprowadzić dowód z dokumentów, które strona powinna była, ale bez własnej winy nie mogła powołać w postępowaniu przed organem. W niniejszej sprawie skarżąca mogła (i faktycznie powołała) dokumenty dotyczące daty nadania przesyłki już w postępowaniu przed organem. Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów ponownie przed sądem nie jest zatem możliwe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja NFZ z dnia 10 lipca 2025 r. nie narusza prawa. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosował przepis art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach, uznając, że wniosek o zwrot kosztów został złożony po upływie terminu, oraz prawidłowo zastosował przepis art. 42d ust. 2 pkt 9 tej ustawy, wydając decyzję o odmowie zwrotu kosztów.
Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Opierają się one na błędnym założeniu, że termin określony w art. 42d ust. 12 ustawy o świadczeniach ma charakter procesowy i znajdują do niego zastosowanie przepisy art. 57 § 5 k.p.a. dotyczące zachowania terminu przez nadanie pisma w placówce pocztowej. Tymczasem, jak wykazano w niniejszym uzasadnieniu w oparciu o ugruntowane orzecznictwo i doktrynę, termin ten ma charakter materialny, wobec czego dla jego zachowania konieczne jest faktyczne złożenie wniosku w organie przed upływem 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku.
Skarżąca złożyła wniosek w organie - tj. wniosek do niego wpłynął - 27 stycznia 2025 r., czyli 2 dni po upływie terminu, który kończył się 25 stycznia 2025 r. W takiej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o odmowie zwrotu kosztów na podstawie art. 42d ust. 2 pkt 9 ustawy o świadczeniach.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako bezzasadną.