Wyrok WSA z dnia 04 grudnia 2025, sygn. III SA/Gl 881/25

Pismem z 30 czerwca 2025 r. (doręczonym skarżącej 8 lipca 2025 r.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Aktualnie zaskarżoną decyzją z 24 lipca 2025 r. nr 510/2025 ZUS orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z 17 stycznia 2023 r. nr [...] (tj. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek), gdyż:

1) cyt. "zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.";

2) istotnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość przeprowadzenia egzekucji z tego majątku, to jednak należy zważyć na fakt, że z treści Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych swoją wierzytelność zabezpieczył Bank [...] S.A. w W. [...] Oddział w K. na kwotę zł (1 miejsce wpisu) z tytułu udzielonego 6 października 2009 r. na 30 lat kredytu i tą samą kwotę (2 miejsce wpisu) tytułem odsetek i kosztów mogących powstać z przymusowego ściągnięcia hipoteki wpisanej pod numerem bieżącym wpisu 1;

3) należy wziąć pod uwagę zasadność społeczną przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości, która jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny skarżącej i fakt, że posiada udział tylko w 34 jej części; ewentualna licytacja może być zatem utrudniona, a sprzedaż nie pozwoli na pokrycie należności z tytułu składek ZUS;

4) z informacji będących w posiadaniu organu egzekucyjnego wynika, że strona nie posiada żadnych środków transportu, innych nieruchomości, praw majątkowych, które mogłyby być przedmiotem skutecznej egzekucji; mając na uwadze ww. okoliczności i argumenty w zakresie efektywności prowadzonego na przestrzeni lat przymusowego dochodzenia należności, w ocenie organu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w najbliższej przyszłości nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne;

5) dokonując oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. należy bowiem porównać spodziewane koszty egzekucji z realną szansą na ich wyegzekwowanie, przede wszystkim ustalając informacje o nadającym się do egzekucji majątku; formalny aspekt prowadzenia wobec majątku egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości.

W konsekwencji ww. ustaleń, oraz w oparciu o wszechstronnie rozważony materiał dowodowy organ następnie wskazał, że – cyt.: "Wobec powyższego zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o zapis art. 28 ust. 3 u.s.u.s." (podkreślenie własne Sądu).

Następnie organ argumentował (strona 16 – 19 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że:

1) przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi, ponieważ strona nie prowadzi już działalności gospodarczej;

2) Jeżeli więc w danym okresie strona nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to cyt. "obecnie jest Pani zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę";

3) W toku prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła również żadnych dokumentów medycznych potwierdzających np. fakt konieczności stałego leczenia (w tym: wyników przeprowadzonych badań lub kart informacyjnych), czy zaświadczeń orzekających o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do zarobkowania;

4) "Pomimo wystąpienia w przedmiotowej sprawie wskazanej wyżej przesłanki oraz wcześniej spełnionych z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. mogących skutkować umorzeniem należności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił - w ramach uznania administracyjnego oraz w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału - odmówić umorzenia zaległości z tytułu składek";

5) postawa skarżącej dyskwalifikuje wprost wniosek w świetle kategorii "ważnego interesu" strony stanowiącego podstawowy wymóg zastosowania art. 28 ust. 3b u.s.u.s.;

6) Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie udowodniła skarżąca, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych;

7) Strona nie przedstawiła pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań itd.

8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem;

9) podstawa umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika).

W osobistej skardze na tę decyzję strona zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1,2,3 u.s.u.s. poprzez błędne zastosowanie. Wskazano przy tym na "niezgodność stanowiska organu rentowego ze zgromadzonym przed nim materiałem dowodowym". Zdaniem strony wszystkie przesłanki z ww. przepisu zostały bowiem należycie udokumentowane (udowodnione). Natomiast w uzasadnieniu skargi dodatkowo strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., a także przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 32 i art. 72).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 4 grudnia 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia. Wskazała, że musiała zlikwidować działalność gospodarczą z uwagi na chorobę dzieci, opiekuje się dwójką niepełnosprawnych dzieci, nie może wiec podjąć zatrudnienia (karta nr 41 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem dwukrotnej kontroli WSA w Gliwicach.

Zgodne z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, Warszawa 2011 r., s. 546). Między oceną prawną a wskazaniami istnieje ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 896/19, Legalis nr 2344882). Zaznaczyć należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd po to wyraża swoją ocenę prawną, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem (m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r., III FSK 450/21, Legalis nr 2779646).

Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok wiąże nie tylko w zakresie jego sentencji, ale także jego uzasadnienia (por.: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170 p.p.s.a., Warszawa 2023, s. 862). Zawiera ono bowiem konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 stycznia 2023 r., III OSK 1702/21, opublikowano w: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych; i z 30 czerwca 2022 r., I OSK 884/19, Legalis nr 2710888). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (por.: W. Piątek, w: P. Daniel, F. Geburczyk, P. Ostojski, W. Piątek, Wykonywanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 192 i 199).

Zważyć należy, że WSA w Gliwicach w wyroku z 26 lutego 2025 r., III SA/Gl 715/24, przesądził, że: "organ dokonał błędnej wykładni art. 28 i dowolnie, bez odniesienia do dowodów zgromadzonych w sprawie uznał, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie została spełniona. Również § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stał się przedmiotem wykładni błędnej, bo prowadzącej do wniosku, że jest w istocie martwy" (podkreślenie własne Sądu). Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien oceniać wniosek strony o umorzenie należności z uwzględnieniem przepisu art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a następnie dać temu wyraz z uzasadnieniu decyzji, poprzez odpowiedź: "dlaczego kilka kolejnych postanowień komorników sądowych o umorzeniu egzekucji nie jest wystarczających do stwierdzenia przesłanki bezskuteczności egzekucji".

Dokonując analizy ww. okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że organ rentowy nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w poprzednio wydanym, prawomocnym wyroku z 26 lutego 2025 r., III SA/Gl 715/24. Przede wszystkim brak jest odpowiedzi na zadane pytanie o wyjaśnienie, dlaczego szereg kolejnych postępowań egzekucyjnych, które zostały umorzone nie kwalifikują strony w dalszym ciągu do skorzystania z możliwości objętej art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Z kontrolowanych akt administracyjnych wynika, że w odpowiedzi na wezwanie organu z 2 czerwca 2025 r. strona uzupełniła materiał dowodowy o dalsze postanowienia komornicze, które wskazywały na jej nieskuteczność z uwagi na brak majątku. Ich analiza obejmująca podstawę umorzenia, a także następstwo czasowe pozwala stwierdzić, że taki stan – na co zwrócił uwagę już WSA w Gliwicach w wyroku z 26 lutego 2025 r., III SA/Gl 715/24 – ma charakter trwały.

Równocześnie organ w uzasadnieniu decyzji (por. karty nr 14 i 15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) twierdzi, że zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s i wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. oraz – w ocenie organu - w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w najbliższej przyszłości nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Następnie organ stwierdza, że "w ramach uznania administracyjnego" nie widzi podstaw do umorzenia należności (por. karty nr 16 – 19). Organ uzupełnił następnie swoją wypowiedź, że czyni tak również – cyt. "w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału" jednak nie precyzuje (nie indywidualizuje) swoich rzeczywistych motywów w tym zakresie. Zatem ani strona, a obecnie Sąd administracyjny nie wie z jakich konkretnie dokumentów wynika, że ostatecznie oraz na skutek prowadzonego od listopada 2022 r. postępowania administracyjnego strona nie zasługuje na umorzenie należności.

Sąd zatem wskazuje, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest arbitralne oraz wewnętrznie sprzeczne w stopniu uniemożliwiającym należyte zinterpretowanie rzeczywistych podstaw, które skłoniły organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Strona słusznie zatem podnosiła wewnętrzną sprzeczność w argumentacji organu jaki ten zaprezentował w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) oraz w związku z treścią ostatecznie przyjętego rozstrzygnięcia (odmowa umorzenia należności).

Dodać należy, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie może prowadzić, jak w niniejszej sprawie, do dowolnego i sprzecznego z logiką łączenia faktów i wyprowadzania wewnętrznie sprzecznych wniosków. Błędne i sprzeczne z zasadą doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania są rozważania organu prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do możliwości podjęcia przez stronę w jej aktualnej sytuacji życiowej (opieka nad niepełnosprawnymi dziećmi) pracy zarobkowej. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nader ogólnikowe; posługuje się przypuszczeniami i jedynie generalnymi założeniami co do postawy skarżącej bez powiazania jej z konkretną, udokumentowaną przez stronę sytuacją rodzinną. Stanowi to również wyraz niezastosowania się do zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2025 r., III SA/Gl 715/24.

W ocenie Sądu, w ten sposób doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i do naruszenia art. 170 p.p.s.a., oraz do istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Organ (ponownie) oceniając wniosek strony powinien przedstawić w analizowanej sprawie adekwatne i aktualne do obecnego stanu prawnego i faktycznego konkluzje. Powinny być one przy tym stanowcze i jednoznaczne, a nie wewnętrznie sprzeczne.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma na uwadze fakt, że niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem strony złożonym jeszcze w 2022 r. Dlatego też organ ponownie rozpoznający niniejszą sprawę powinien ocenę wniosku rozpocząć od realizacji (czyli wykonania) zaleceń przedstawionych zwłaszcza w ostatnim prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 26 lutego 2025 r., III SA/Gl 715/24, oraz przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W konsekwencji, rozważając zasadność wniosku strony, w tej części decyzji, która zawiera ustalenia faktyczne (i historyczne – bowiem związane z przebiegiem prowadzonego od 2022 r. postępowania administracyjnego), organ czytelnie przedstawi zalecenia nakazane mu przez orzekające w sprawie sądy administracyjne. Następnie bardzo dokładnie oceni i przedstawi, czy zalecenia WSA w Gliwicach znalazły rzeczywiste odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym wydawanej decyzji. Konstruując uzasadnienie prawne decyzji organ skoncentruje się na zaleceniach WSA w Gliwicach zawartych w uzasadnieniach wyroków jakie zapadały w tej konkretnej sprawie (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.) i które przede wszystkim stanowiły bezpośrednią przyczynę, dla której uchylano wcześniejsze rozstrzygnięcia organu jako błędne.

Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd ocenił również, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia przez organ obowiązku objętego dyspozycją z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (wyjaśniania zasadności przesłanek) oraz z art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W ocenie Sądu rozpoznającego (po raz kolejny) niniejszą sprawę formułowanie ocen prawnych oczywiście sprzecznych z jasnymi stwierdzeniami sądów administracyjnych przedstawionymi w prawomocnych a zatem wiążących również w stosunku do organu wyroków jakie zapadały z udziałem skarżącej Z. J. – stanowią istotne naruszenie ww. zasad postępowania administracyjnego. Dlatego też, ponownie oceniając wniosek strony, organ będzie miał na uwadze również obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a uczyni to z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 11 k.p.a., a zatem "wnikliwie i szybko".

W konsekwencji rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., nie stosując się do wskazań zawartych we wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach WSA w Gliwicach. Wydając decyzję o odmowie umorzenia należności, a zatem tożsamą co do jej wyniku z decyzją, która poprzednio została uchylona przez sąd administracyjny nie przedstawił w sposób wyczerpujący i niesprzeczny motywów rozstrzygnięcia.

Stwierdzone uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa kolejny raz nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit "c" p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i kolejny raz sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego – oraz niesprzecznego – przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do zaleceń formułowanych we wcześniejszych, prawomocnych wyrokach tut. Sądu, jak również przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.