2.2. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku braku ku temu podstaw o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoją dotychczasową argumentację.
2.4. W odpowiedzi na pismo organu pełnomocnik strony skarżącej sformułował kolejne zarzuty, tj. naruszenia:
- art. 33 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwego umocowania Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie na skutek nie wskazania danych podmiotu, który to udziela przedmiotowego pełnomocnictwa oraz niewskazania wyraźnego pełnomocnika, że to pełnomocnictwo przyjmuję;
- art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 39 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. – czyli brak należytego umocowania procesowego pełnomocnika strony przeciwnej osoby podpisującej pismo (brak jego legitymacji do udzielenia pełnomocnictwa, przy piśmie (brak pełnomocnictwa do reprezentowania ZUS)) – albowiem załączone pełnomocnictwo zostało udzielone do występowania przed Sądem Najwyższym, a nie przed sądem administracyjnym np. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, czy też Naczelnym Sądem Administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, pełnomocnictwo nie obejmuje niniejszego postępowania, a złożone przez pełnomocnika pisma procesowe są dotknięte brakiem skutecznego umocowania i na nich podstawie nie można było udzielić dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu, który to powielił błędy poprzedniego pełnomocnika w osobie dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w Krakowie.
Na tej podstawie pełnomocnik Skarżącego wniósł o wezwanie organu do uzupełnienia pełnomocnictwa, a w przypadku nie uzupełnienia braku formalnego do odrzucenia odpowiedzi organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
3.1. Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego została oddalona.
3.2. Najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ swojej właściwości miejscowej, co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak zauważył pełnomocnik strony skarżącej, w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji decyzję wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi, podczas gdy w drugiej instancji decyzję wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej.
Zarzut ten jest o tyle bezzasadny, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem jednolitym, posiadającym własną osobowość prawną, co wprost wynika z art. 66 ust. 1 oraz 4 u.s.u.s. W ramach tego organu wyróżnia się centralę oraz jednostki terenowe (art. 67 ust. 1 u.s.u.s.). Dalszą, szczegółową strukturę organizacyjną, tryb funkcjonowania oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych, ustala minister w drodze rozporządzenia (art. 74 ust. 5 u.s.u.s.). W § 11 załącznika (statutu ZUS) do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 4 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 431) w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – czyli aktu wydanego na podstawie art 74 ust. 5 u.s.u.s. – przewidziano, że w zakresie rzeczowym działania terenowych jednostek organizacyjnych leży między innymi obsługa ubezpieczonych oraz stwierdzanie i ustalenia obowiązku ubezpieczeń społecznych. Dalszy podział zakresu działania terenowych oddziałów ZUS określa regulamin organizacyjnych, czyli akt wewnętrzy tego organu (§ 12 statutu ZUS). Regulamin ten obowiązuje zatem jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych i nie stanowi źródła uprawnień lub obowiązków dla Skarżącego. Dla sprawy istotnym jest to, że zgodnie ze wspomnianym § 11 statutu ZUS kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne leży w gestii jednostek terenowych. To zaś, która konkretnie jednostka załatwi daną sprawę zależy tylko od wewnętrznych uregulowań ZUS i związane jest z przyjętą przez ten organ pragmatyką działania. Przypomnieć należy przy tym, że jednostki te nie są odrębnymi organami, a jedynie organizacyjnie wydzielonymi "działami" tego samego podmiotu. W konsekwencji wniosek Skarżącego przyjął Oddział w Krakowie, a następnie przeprowadził część postępowania dowodowego. Dalsze przekazanie sprawy do Oddziału w Łodzi nastąpiło na podstawie wewnętrznego regulaminu ZUS. Raz jeszcze należy podkreślić: decyzję z 9 kwietnia 2025 r. wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Oddział w Łodzi, ten bowiem jest jedynie elementem organizacyjnym organu, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Tym samym kolejna w sprawie decyzja, tj. decyzja z 3 czerwca 2025 r., również wydana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przekazanie sprawy do Oddziału w Bielsku Białej podyktowane było także kwestią wewnętrznej organizacji pracy ZUS. Na marginesie można jedynie zwrócić uwagę, że rozdzielenie tych spraw pomiędzy dwa różne Oddziały jest o tyle racjonalne, iż odrębność organizacyjna tych Oddziałów zwiększa gwarancję wnioskodawcy co do rzetelnego i bezstronnego załatwienia sprawy.
Z tych samych względów, jako chybiony należy ocenić kolejny zarzut skargi, tj. zarzut naruszenia art. 6, art. 9, art. 12 oraz art. 124 k.p.a – co prowadzić miało do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazanie Oddziału w Krakowie, jako Oddziału właściwego do złożenia skargi skierowanej do WSA w Krakowie, a nie Oddziału w Bielsku Białej, nie naruszało jakichkolwiek prac procesowych strony skarżącej.
3.3. Kolejna grupa zarzutów dotyczyła pominięcia przez organy faktu przedawnienia spornych należności składkowych.
W świetle obowiązującego obecnie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Dodatkowo, zgodnie z art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., nr 232, poz. 1378), bieg przedawnienia dla należności wcześniejszych uległ skróceniu z 10 lat do 5 i miał być liczony od 1 stycznia 2012 r. Kończył się on zatem najdalej 1 stycznia 2017 r., chyba że licząc według wcześniej obowiązujących przepisów, zakończyłby swój bieg przed tym terminem – wówczas przedawnienie następowało w dacie względniejszej dla zobowiązanego.
Wniosek Skarżącego obejmował należności za okresy od grudnia 2010 r. do 2016 r. W zakresie należności za okresy od grudnia 2010 r. do września 2012 r. postępowanie zainicjowane wnioskiem zostało umorzone z uwagi na brak należności (decyzja ZUS z 7 kwietnia 2025 r.). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby została ona przez stronę zaskarżona. W konsekwencji do pozostałych zaległości zastosowanie znajduje pięcioletni termin przedawnienia, o którym jest mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu.
W odniesieniu do najstarszej z tych należności, tj. należności za styczeń 2013 r. (ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy), termin przedawnienia powinien był zatem upłynąć w lutym 2018 r. Natomiast w odniesieniu do ostatniej chronologicznie należności, tj. należności za luty 2015 r., termin ten upłynąć powinien był marcu 2020 r. Stąd też skoro w dacie orzekania przez organ termin ten co do zasady upłynął, obowiązkiem organów było zbadanie tej kwestii. W przypadku przedawnienia spornych należności postępowanie stałoby się bowiem bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować jego umorzeniem podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie można bowiem domagać się umorzenia należności składkowych, które są niewymagalne z uwagi na ich wygaśnięcie z powodu upływu czasu.
Sąd podziela w tym względzie ocenę organu z decyzji wydanej 3 czerwca 2025 r.: wobec spornych należności podjęto czynności egzekucyjne, które skutkowały zawieszeniem biegu przedawnienia. Dostrzega przy tym, że wyjaśnienia organu ograniczyły się do stwierdzenia, iż "czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione na str. 4-6 decyzji ZUS z 9 kwietnia 2025 r. nr 621/2025 i pozostają aktualne" (s. 3 decyzji). Pomimo tej skrótowości nie było podstaw, aby przyjąć, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to stanowić usprawiedliwienie dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Rozważania przedstawione w motywach decyzji z 9 kwietnia 2025 r. są bowiem wystarczająco jasne i precyzyjne, jak również znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Tym samym stanowisko wyrażone w decyzji z 3 czerwca 2025 r. w swojej merytorycznej warstwie powinno być dla strony zrozumiałe. Z tych samych względów, zdaniem Sądu, poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od pierwszego dnia miesiąca, w którym podjęto pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Pod pojęciem "pierwszej czynności (...)" należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji – taką jak chociażby wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia.
W odniesieniu do powyższego, w decyzji z 9 kwietnia 2025 r. organ prawidłowo wymienił poszczególne należności, podając przy nich daty doręczenia tytułów wykonawczych oraz daty umorzeń postępowań egzekucyjnych przez komornika sądowego oraz Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie.
Przykładowo: w przypadku składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy za styczeń i luty 2023 r. tytuł miał zostać doręczony 17 maja 2013 r., a postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu umorzył Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie postanowieniem z 5 lipca 2018 r. Tym samym w świetle art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia wobec tych należności pozostawał w zawieszeniu od 1 maja 2013 r. do 5 lipca 2018 r. W stosunku do należności za styczeń 2013 r. do umorzenia postępowania egzekucyjnego termin ten biegł od 20 lutego 2013 r. (art. 47 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s.) do 30 kwietnia 2013 r., a następnie kontynuował swój bieg od 5 lipca 2018 r. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w których stały się wymagalne – w omawianym przypadku termin ten nie mógł upłynąć 1 kwietnia 2022 r. W tym terminie zaś zostało podjęte kolejne postępowanie egzekucyjne, które objęło wszystkie należności składkowe ujęte w kontrolowanej decyzji. W jego toku zajęto wynagrodzenie Skarżącego za pracę oraz rachunki bankowe. Nadmienić przy tym należy, że z ustaleń organów wynikało również, iż w okresie od kwietnia 2022 r. do kwietnia 2023 r. Skarżący był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, a z jego wynagrodzenie było wystarczające, aby przeprowadzić skuteczną windykację części składek. Biorąc pod uwagę, że postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone do daty wydania kontrolowanej decyzji, oznacza, że w stosunku do wspomnianych należności składkowych bieg terminu przedawnienia nadal pozostaje zawieszony, a przez to jeszcze nie upłynął. Powyższa wypowiedź znajduje zastosowanie w stosunku do późniejszych należności składkowych. Organ nie miał zatem podstaw, aby umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W bezpośrednim odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a. należy stwierdzić, że jest on o tyle chybiony, że organy nie mogły stosować tych przepisów w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o umorzenie należności składkowych. Jakkolwiek przepisy te dotyczą przedawnienia egzekwowanych należności, regulują one wnoszenie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej i nie mają zastosowania w postępowaniu umorzeniowym prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s.
3.4. Ustosunkowując się do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że u jego podstaw leży założenie, zgodnie z którym organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji przyjął, iż omawiana przesłanka się nie ziściła. Tym samym naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.
Oceniając przesłankę wyrażoną w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. organ, co do zasady, powinien wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Rzecz jednak w tym, że organ w jednoznaczny sposób uznał, że owa przesłanka została spełniona. Stwierdził bowiem, że "pomimo wystąpienia w przedmiotowej sprawie wskazanych wyżej przesłanek, mogących skutkować umorzeniem należności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił – w ramach uznania administracyjnego oraz w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – odmówić umorzenia zaległości z tytułu składek" (s. 7 decyzji). Innymi słowy: pomimo wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., organ uznał, że korzystając z władzy dyskrecjonalnej, odmówi uwzględnienia wniosku Skarżącego.
3.5. Sąd, kierując się treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., nie dostrzega, aby w sprawie wystąpiły inne przyczyny, które przemawiałyby za stwierdzeniem, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów skutkujących koniecznością jej uchylenia.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie w tym przepisie czasownika "mogą". Stąd też nawet jeżeli stan faktyczny sprawy będzie odpowiadał hipotezie normy prawnej, organ w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej podejmuje decyzję o wyborze alternatywy – w tym przypadku polegającej na umorzeniu lub odmowie umorzenia zaległych należności składkowych.
W odniesieniu do tego rodzaju przepisów postępowanie administracyjne dzieli się na dwie fazy. W pierwszej organ podejmuje niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego. W drugiej zaś dokonuje wyboru konsekwencji prawnych. Uznaniowość rozstrzygnięcia nie jest jednak równoważna z zupełną swobodą. Tak rozumiana uznaniowość nie różniłaby się bowiem niczym od dowolnego, arbitralnego załatwienia sprawy. Przeciwnie, uznaniowa konstrukcja normy prawnej stawia organowi wymóg szczególnie wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz szerokiego rozpatrzenia okoliczności sprawy. Przede wszystkim jednak decyzja, w której organ dokonuje wyboru negatywnej dla strony konsekwencji prawnej musi zostać tak uzasadniona, aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności. To zaś oznacza, że samo stwierdzenie, że wystąpiły negatywne przesłanki zastosowania danej normy prawnej, jest niewystarczające. Obowiązkiem organu jest również rozważenie tych okoliczności, które mogłyby przemawiać za innym sposobem załatwienia sprawy oraz wyjaśnienie, dlaczego pomimo ich zaistnienia organ podjął niekorzystne dla zainteresowanego rozstrzygnięcie. Pamiętać również należy, że zadaniem normy prawnej opartej o uznanie administracyjne jest uelastycznienie danej instytucji prawnej, tak aby w jak największym stopniu służyła ona realizacji towarzyszących jej celów.
W tym ujęciu, zdaniem Sądu, racje przedstawione przez organ, a mające poprzeć jego wybór, spełniały zakreślone powyżej kryteria. Odmawiając umorzenia zaległych należności składkowych jednym z głównych argumentów organu było to, że Skarżący zatrudniony był tylko na 1/8 etatu. Tymczasem, ani względy zdrowotne, ani względy rodzinne, czy też inne życiowe okoliczności, nie stały na przeszkodzie ku temu, aby Skarżący podjął pracę w pełnym wiarze czasu. W ten sposób uzyskując większe dochody, mógłby zacząć spłacać należności składkowe. Skarżący podał wprawdzie w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, że "leczy się na depresję", co miałoby utrudniać mu podjęcie pracy w pełnym wiarze czasu, niemniej jednak, jak trafnie spostrzegł organ, okoliczności tej w żaden sposób nie uprawdopodobnił. Ponadto, oceniając sytuację Skarżącego, organ trafnie zauważył, że skoro ma on 39 lat, można założyć, iż będzie jeszcze aktywny zawodowo przez przynajmniej kilkanaście lat. Odmowę umorzenia należności składkowych organ motywował również dotychczasowym sposobem regulowania przez Skarżącego zaległości. Na przestrzeni lat Skarżący, bez wyraźnych powodów, wykazywał się bierną postawą, a w konsekwencji doprowadził do sytuacji, w której należności odsetkowe przewyższały kwotę główną zobowiązań składkowych.
3.6. Odnosząc się końcowo do zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie z 5 sierpnia 2025 r. (zatytułowanego jako replika na odpowiedź organu na skargę), należy wskazać, że wbrew temu co podnosi strona skarżąca pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podległemu mu Dyrektorowi Oddziału ZUS w Krakowie obejmuje występowanie przez sądami administracyjnymi. Wyraźnie stanowi o tym punkt 4 pełnomocnictwa (k. 34 akt sądowych).
Trudno również zgodzić się ze stwierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej, że w pełnomocnictwie tym zabrakło oznaczenia podmiotu, który owego pełnomocnictwa udziela, skoro widnieje ono w nagłówku. Tak samo należy ocenić stwierdzenie dotyczące braku oświadczenia pełnomocnika (tj. Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie) o przyjęciu pełnomocnictwa.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że dyrektorzy poszczególnych oddziałów kierują terenowymi jednostkami organizacyjnymi osoby prawnej, jaką jest ZUS (§ 10 pkt 2 statutu ZUS). Oddziały te zaś powoływane są w celu realizacji zadań należących do Prezesa ZUS (§ 4 pkt 2 statutu ZUS). Tym samym dyrektorzy tych oddziałów działają w wewnętrznej strukturze organu, podporządkowani administracyjnie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który może upoważnić ich do podejmowania w imieniu organu określone rodzaje czynności – co wynika z § 2 ust. 2 pkt 1 statutu ZUS.
W związku z powyższym, należy przyjąć, że radca prawny działający w imieniu organu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie – był umocowany prawidłowo.
3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.