Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Jeśli chodzi o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", które mają znaczenie pod kątem kontroli legalności zaskarżonego postanowienia to wymienić należy art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Ponadto zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a." w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Jednocześnie zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 891/20 "Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej".
Stosownie natomiast do treści art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22 "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa.".
W kontrolowanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania co do wniesionych przez skarżącą zarzutów, organy oparły na stanowisku, opartym na art. 13 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z 11 września 2019 r. (Dz.u. z 2019 r., poz. 2070), zgodnie z którym w odniesieniu do postępowań egzekucyjnych wszczętych przed dniem 30 lipca 2020 r. zgłoszenie zarzutów zastrzeżone było 7- dniowym terminem liczonym od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, którego niedochowanie skutkowało odmową wszczęcia postępowania – które to stanowisko jest prawidłowe (por. NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 375/24). Jednakże rolą organów obu instancji było wykazanie i odpowiednie uzasadnienie tego czy i kiedy skarżącej zostały doręczone poszczególne odpisy tytułów wykonawczych, w konsekwencji, że zarzuty wniesione pismem z 9 lipca 2025 r. zostały wniesione po upływie ww. 7-dniowego terminu.
Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że doręczenie tytułów wykonawczych nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. i że nastąpiło w dniach: 12.07.2012 r., 20.03.2013 r., 16.07.2013 r., 24.08.2018 r., 22.11.2018 r. i 25.01.2019 r., a termin do wniesienia zarzutów do poszczególnych tytułów wykonawczych upłynął odpowiednio w dniach: 19.07.2012 r., 27.03.2013 r., 23.07.2013 r., 31.08.2018 r., 29.11.2018 r. i 01.02.2019 r. Konfrontując te stwierdzenia z zawartością akt administracyjnych należy stwierdzić, że kwestia skuteczności doręczeń poszczególnych tytułów wykonawczych skarżącej nie została dokładnie zbadana ani przez organ I, ani II instancji.
Akta sprawy wskazują, że nie wszystkie kserokopie kopert i zwrotnych potwierdzeń odbioru są w pełni czytelne. Ponadto:
- odnośnie doręczenia tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], kserokopia koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki je zawierającej (k. 23 - 25 a.a.) wskazuje, że: brak jest podpisu doręczającego pod drugim awizem brak jest też pieczęci pocztowej przy drugim awizie oraz brak jest podpisu doręczającego na rewersie zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 24 a.a.);
- odnośnie doręczenia tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] kserokopia koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 65 - 67 a.a.) wskazuje, że: nie wiadomo jakie tytuły wykonawcze były zawartością tej przesyłki (potwierdzenie odbioru wskazuje jedynie "TW" bez numerów, a podana data "27.06.2013" nie jest datą wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych); brak pieczęci pocztowej przy pierwszym awizie; brak pieczęci pocztowej i podpisu doręczającego przy drugim awizie;
- odnośnie doręczenia tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] kserokopia koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki je zawierającej (k. 114 - 116 a.a.) wskazuje, że: brak podpisu doręczającego przy drugim awizem; brak jest też pieczęci pocztowej przy drugim awizie oraz brak jest podpisu doręczającego na rewersie zwrotnego potwierdzenia odbioru;
- odnośnie doręczenia tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] kserokopia koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki je zawierającej (k. 134 - 136 a.a.) wskazuje, że: brak jest adnotacji o drugim awizie; brak podpisu doręczającego pod drugim awizem; brak jest też pieczęci pocztowej przy drugim awizie oraz brak jest daty i podpisu doręczającego na rewersie zwrotnego potwierdzenia odbioru.
Zauważyć natomiast należy, że kwestia prawidłowości wszelkich wymaganych pieczęci, adnotacji i podpisów na kopertach i zwrotnych potwierdzeniach odbioru, dla stwierdzenia skuteczności doręczenia przesyłek w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a., jest zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie traktowana bardzo restrykcyjnie.
I tak podnosi się, że skuteczność doręczenia niejednokrotnie warunkuje zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania i nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Obowiązek dokonania doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Z wnioskiem tym koresponduje treść art. 81a k.p.a., który stanowi o tym, iż niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony (tak NSA w wyroku z 19 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1024/23).
Dla uznania, iż przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu pierwszego awizowania przesyłki, potwierdzonego adnotacją listonosza (doręczyciela) bez pewności, że miało miejsce kolejne awizo. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone - w zależności od sytuacji - w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie (tak wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 999/25).
Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki, na którym znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy awizowaniach oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tak wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 90/25).
W zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji podano jedynie daty przyjętych doręczeń poszczególnych TW w trybie zastępczym za skuteczne. Nie zawarto jednak w uzasadnieniu tych rozstrzygnięć analizy skuteczności tych doręczeń w odniesieniu do konkretnych dowodów, co kontekście dostrzeżonych braków i wykładni art. 44 k.p.a. może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem przyjęcie skuteczności doręczenia poszczególnych tytułów wykonawczych w trybie zastępczym należy uznać za przedwczesne. Natomiast dopiero prawidłowa i rzetelna ocena skuteczności doręczenia tytułów wykonawczych da podstawę przyjęcia, czy zarzuty zostały wniesione w terminie, na podstawie przepisów u.p.e.a. mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu organy swoim działaniem naruszyły art. 8, art. 11, art. 15 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku, co w szczególności oznaczać będzie konieczność dogłębnego zbadania skuteczności doręczenia zastępczego poszczególnych tytułów wykonawczych w odniesieniu do posiadanych dowodów z uwzględnieniem prawidłowości zachowania procedury określonej w art. 44 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.