Wyrok WSA z dnia 04 listopada 2025, sygn. III SA/Kr 1704/24

Podsumowując organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie prawomocnej decyzji, a należności te są wymagalne.

Nie zaistniała więc przesłanka z art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a.

7. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wskazała, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone mimo braku wymagalności obowiązku z uwagi na fakt, że "wydana w sprawie decyzja administracyjna będąca podstawą egzekucji, została uznana przez skarżącą za nieważną". Skarżąca powtórzyła w całości argumentację zawartą we wniosku z 09.05.2024 r. odnośnie braku objęcia ubezpieczeniem przez ZUS w okresie objętym ww. tytułami wykonawczymi i braku podlegania ustawodawstwu polskiemu z uwagi na ostateczność decyzji o ustaleniu ustawodawstwa brytyjskiego. Jednocześnie podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą wystawienia ww. tytułów wykonawczych.

8. Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 02.09.2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtórzył w całości ustalenia zawarte w postanowieniu z 02.08.2024 r. i wskazał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, organ wyjaśnił, że wniosek ten nie był przedmiotem tej sprawy. Wskazał, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani rozszerzać jej zakresu, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

9. W skardze na opisane wyżej postanowienie zobowiązana podniosła, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone mimo braku wymagalności obowiązku. Wskazała, że decyzja administracyjna z 04.09.2015 r. będąca podstawą egzekucji, została zaskarżona przez skarżącą do Sądu Okręgowego, gdzie wniosła o unieważnienie ww. decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie ustalonego właściwego ustawodawstwa za sporny okres. Ponadto powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Do skargi skarżąca przedłożyła kopię wniesionego do Sądu Okręgowego w Krakowie odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 04.09.2015 r w sprawie ustalenia, że w stosunku do skarżącej w okresie od 01.01.2009 r. do 04.10.2012 r. ma zastosowanie polskie ustawodawstwo w zakresie zabezpieczenia społecznego oraz kopię pisma ZUS z 12.09.2024 r. informującego, że bez potwierdzonego przez instytucję brytyjską formularza E101 i A1 brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca podlega ustawodawstwu brytyjskiemu, co zostało potwierdzone zarówno wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z 07.04.2016 r. (sygn. akt [...]) oddalającym odwołanie od decyzji ZUS z 04.09.2015 r. oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego oddalającym apelację.

10. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

11. Skarga podlegała oddaleniu.

12. Podstawę zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego stanowiły przepisy ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny publikator: Dz.U.2025.132, dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Z kolei w myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Określone przepisem art. 33 § 1 u.p.e.a. przesłanki tworzą zamknięty katalog zarzutów mogących zostać zgłoszone w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 18.08. 2015r. sygn. akt II FSK 1688/13 oraz z dnia 18.11. 2015 r. sygn. akt II FSK 2594/13). W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a dopuszczalny ustawą zakres badania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego wskazuje, że badanie to ma tylko charakter formalny. Postępowanie wywołane zarzutami zgłoszonymi w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26.03.2020 r. sygn. akt II SA/Sz 13/20, wyrok WSA w Krakowie z 24.10.2022 r., sygn. akt III SA/Kr 713/22). Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Ewentualna wadliwość wydanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby bowiem o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję.

13. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w piśmie z 09.05.2024 r. (k. 1 akt adm.) wskazała że w okresie od 01.11.2009 r. do 03.10.2012 r. nie podlegała pod ustawodawstwo polskie i nie jest dłużnikiem ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podkreśliła, że w tym czasie podlegała ustawodawstwu brytyjskiemu w związku z ostateczną, w ocenie skarżącej, decyzją ZUS z 21.01.2015 r. o ustaleniu dla skarżącej tymczasowego ustawodawstwa brytyjskiego. Zdaniem skarżącej, decyzja o ustaleniu dla niej ustawodawstwa polskiego jest nieważna. Organ – po wezwaniu skarżącej do sprecyzowania zarzutu – ostatecznie przyjął, że zgłoszony zarzut mieści się w ramach art. 33 § 1 pkt 6c u.p.e.a., tj. braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określonej w tym przepisie pod literą "a" (odroczenia terminu wykonania obowiązku) i pod literą "b" (rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej).

14. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., III FSK 1222/21). O braku wymagalności obowiązku - w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. - decyduje inna kategoria zdarzeń, na co wskazuje treść art. 33 § pkt 6 lit. a i b) u.p.e.a., w świetle którego, należą do nich takie okoliczności jak: odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Dopuszczenie w tym samym przepisie (lit. c) kwalifikacji braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a) i b) - musi mieć zatem charakter tego rodzaju co wymienione w tym przepisie (tak wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III FSK 565/22). W orzecznictwie przyjmuje się także, że zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy ogłoszenia upadłości (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 309/22 – przywołany za wyrokiem NSA z 09 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 565/22).

15. Rozpoznając zasadność zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, kluczową okolicznością był fakt funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnych i ostatecznych decyzji ZUS z 04.09.2015 r. (nr 6789/2015) oraz z 26.06.2017 r.

(nr 180071DZPDZ17/001150). Pierwszą ze wskazanych decyzji (z 04.09.2015 r.) organ ustalił, że w stosunku do skarżącej w okresie od 01.11.2009 r. do 04.10.2012 r. ma zastosowanie polskie ustawodawstwo w zakresie ubezpieczeń społecznych. Odwołanie skarżącej od tego rozstrzygnięcia zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 07.04.2016 r. (sygn. akt [...]) i tym samym decyzja ta stała się prawomocna i ostateczna. Kolejno, po ustaleniu okoliczności dotyczącej właściwego względem skarżącej ustawodawstwa, decyzją z 26.06.2017 r. ZUS stwierdził, że skarżąca jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca do października 2012 r. Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 19.04.2018 r. (sygn. akt [...]) oddalił odwołanie skarżącej od w.w. decyzji. Wywiedziona przez skarżącą apelacja została natomiast oddalona przez Sąd Apelacyjny w Krakowie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 01.06.2022 r. (sygn. akt [...]). Tym samym stwierdzić trzeba, że decyzja z 26.06.2017 r. będąca podstawą wystawienia przez organ tytułów wykonawczych i wszczęcia egzekucji uzyskała walor prawomocności i ostateczności z dniem 01.06.2012 r.

16. W świetle powyższego, podnoszona przez skarżącą argumentacja dotycząca, w jej ocenie, ostateczności decyzji ZUS z 21.01.2015 r. ustalającej tymczasowe ustawodawstwo brytyjskie w zakresie ubezpieczeń społecznych nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, dla skarżącej prawomocna i ostateczną decyzją z 04.09.2015 r. zostało ustalone ustawodawstwo polskie w zakresie podlegania ubezpieczeniom społecznym w okresie objętym tytułami wykonawczymi, zaś skarżąca skutecznie nie wzruszyła (nie wyeliminowała z obrotu prawnego) tejże decyzji, jak też późniejszej decyzji z 26.06.2017 r. będącej podstawą wystawienia tytułów wykonawczych i wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Okoliczność, że skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Krakowie od decyzji ZUS w sprawie odmowy wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 04.09.2015 r. o podleganiu ustawodawstwu polskiemu, pozostaje bez wpływu na wymagalność stwierdzonego w tytułach wykonawczych obowiązku. Tym samym, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej o braku wymagalności tego obowiązku, albowiem – co trafnie stwierdził organ – postępowanie egzekucyjne jest prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji określającej zadłużenie skarżącej z tytułu składek, a należności te są wymagalne.

17. Z uwagi na powyższe, Sąd skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935).