Odpowiadając na zarzut zawarty w zażaleniu organ wyjaśnił, że skarżący w sposób bardzo niejasny wyartykułował swoje żądania. Organ egzekucyjny podjął próbę wyjaśnienia intencji skarżącego, jednak mimo otrzymania pisma wzywającego do sprecyzowania żądania skarżący nie uczynił zadość wezwaniu. Wobec powyższego organ zastosował rygor zawarty w wezwaniu. Jeśli chodzi o zarzut naruszenie przepisów procedury administracyjnej, to wobec braku sprecyzowania tych naruszeń, organ nie mógł odnieść się do tego zarzutu. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się do postanowień ostatecznych, a w tym wypadku postanowienie Dyrektora O/ZUS nie jest ostateczne.
Organ wyjaśnił również, że strona, w sytuacji istnienia zaległości, może złożyć wniosek o ich umorzenie. W niniejszej sprawie skarżący nie złożył takiego wniosku.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi.
Zdaniem skarżącego organ złamał prawo bowiem nienależycie i niewyczerpująco informował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie pra i obowiązków skarżącego. Tym samym organ nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenie postępowania. Skarżący wniósł o wyjaśnienie na podstawie jakiego przepisu organ rentowy dokonał egzekucji w stanie zagrożenia zdrowia i życia. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2024 r. skarżący podniósł, że organ zakwalifikował "skargę na bezprawną egzekucję" jako "skargę na czynność egzekucyjną". W ocenie skarżącego Dyrektor IAS miał wiedze i świadomość, że egzekucja jest niedopuszczalna i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego. Wobec tego skarżący wniósł o rozstrzygnięcie w sprawie niedopuszczalności egzekucji w zw. z § 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzenia postępowania i zwrotu bezprawnie wyegzekwowanych środków. Intencją skarżącego było bowiem zakwestionowanie egzekucji jako bezprawnej w związku z jej niedopuszczalnością od samego początku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej postanowień, mając również na względzie postanowienia art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.),nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd dopatrzył się jednakże przy ich wydawaniu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na jej wynik, co skutkować musiało koniecznością uchylenia kontrolowanych postanowień.
Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie było postanowienie o oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną, jak stanowią to art. 54 § 4 ustawy z dnia 17 czerwiec 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505, zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) — w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. w związku z art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070) w związku z art. 61a § 1 k.p.a..
Istotnie, jak wynika z treści wskazanego art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu przysługuje prawo do złożenia skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej (§ 4 art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Stosownie zaś do postanowień § 5 in fine art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie.
Zgodzić się należy z organami egzekucyjnymi, że wykładnia powyższych regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ww. ustawy, prowadzi do następujących wniosków. Mianowicie, że skarga na czynność egzekucyjną jest rozpatrywana w ramach postępowania egzekucyjnego już wszczętego i nie powoduje wszczęcia samoistnego, odrębnego postępowania. Sposób jej załatwienia określa, przywoływany powyżej art. 54 § 5 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego to przepisu wynika, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w przedmiocie tej skargi, przy czym tylko w przypadku oddalenia skargi, na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Oddalenie skargi może nastąpić z różnych przyczyn - zarówno z przyczyn merytorycznych, ale też z przyczyn formalnych takich jak wniesienie skargi z uchybieniem terminu określonego w art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ art. 54 § 5 ustawy o postepowaniu egzekucyjny w administracji wystarczająco określa sposób załatwienia skargi, również wniesionej z uchybieniem terminu do jej wniesienia, zbędne jest odpowiednie stosowanie art. 61a k.p.a. na podstawie art. 18 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2291/16.
Powołanie zatem w podstawie prawnej, zbędnego w takim razie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogło jednakże zaważyć na nieprawidłowości kontrolowanego zaskarżonego postanowienia.
Wadliwość jego wydania upatrywać należy bowiem w kwalifikacji przez organ pisma skarżącego z dnia 22 sierpnia 2020 r.
Po pierwsze, aby można było uznać wniesienie skargi, w tym skargi na czynność egzekucyjną z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uchybieniem przewidzianego do jej wniesienia terminu, w pierwszym rzędzie musimy mieć do czynienia w ogóle ze skutecznie wniesioną, tj. dopuszczalną skargą na czynność egzekucyjną.
Wskazać należy, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego jest samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego, a nie skargą w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1995/99; LEX nr 47985).
Przypomnieć zatem trzeba, że w skardze w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być podniesione wszelkie okoliczności. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest natomiast uniwersalnym środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego.
Skarga na czynności egzekucyjne ma charakter środka subsydiarnego i nie jest dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, albo w sytuacjach gdy istnieje możliwość wniesienia pozwu do sądu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4503/97, ONSA 2000/1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, LEX nr 43032; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3474/06, LEX nr 304097). Nie ma znaczenia, czy zobowiązany nie wykorzystał innych środków prawnych, czy nie przyniosły one żądanego rezultatu.
Jak podkreślił komentator zachowuje aktualność pogląd prawny, że nie jest dopuszczalne podnoszenie w skardze na czynności egzekucyjne okoliczności stanowiących podstawę zarzutu wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji również po upływie terminu do wniesienia zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2988/11, LEX nr 1413364). W szczególności w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3474/06, LEX nr 304097 (tak w Komentarzu do art. 54, Przybysz Piotr Marek. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II; LEX/el. 2025).
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, działający jako organ odwoławczy, w ocenie Sądu w sposób nieuprawniony dokonał kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 22 sierpnia 2020 r. i to w obliczu wydanego i wiążącego w tej sprawie, wobec postanowień art. 153 P.p.s.a., wyroku z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 856/23 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Podkreślić zatem należy, że organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. W myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są też prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. Należało zatem stwierdzić, że określony w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania żądania w podaniu oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1071/16; LEX nr 2393211 podniósł, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tak się właśnie stało i to w sytuacji, gdy w tej kwestii wyraźnie wypowiedział się już w wiążącym i organ i Sąd wskazanym już wyroku z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 856/23, WSA w Krakowie.
Wyraźnie wskazał w nim Sąd, "...że nie sposób przyjąć, aby pismo skarżącego z dnia 22 sierpnia 2020 r. zatytułowane "skarga w sprawie bezprawnej egzekucji" można było uznać na skargę na czynność egzekucyjną, skoro skarżący skargę tę już wcześniej złożył. Ponadto z samej treści tego pisma nie wynika, aby skarżący kwestionował dokonanie konkretnej czynności egzekucyjnej, lecz wyraźnie wskazano w nim, że kwestionowana jest sama egzekucja należności."
Wobec powyższego nieprawidłowe było działanie organu egzekucyjnego i wzywanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w tym piśmie. Nieprawidłowy był też nałożony rygor tego wezwania – tj. pod rygorem przyjęcia, że ww. pismo stanowi skargę na czynność egzekucyjną, gdyż narusza to zasadę skargowości. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają takiego rygoru. W konsekwencji nieprawidłowe były dalsze działania organów egzekucyjnych, które finalnie zakończyły się wydaniem kontrolowanego postanowienia.
Jeżeli zatem organ egzekucyjny zdecydował się dokonać czynności procesowej w postaci wezwania skarżącego o sprecyzowanie jego żądania zawartego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2020 r. mimo, że już wiadome było, iż nie stanowi ono skargi na czynność egzekucyjną, to w sytuacji braku zadośćuczynienia wezwaniu powinien dokonać oceny, czy w takim stanie rzeczy pismu temu można nadać dalszy bieg, a jeżeli nie, to jaką czynność procesową w takiej sytuacji organ egzekucyjny powinien podjąć.
Odpowiedzi na to pytanie daje wykładnia art. 54 § 5 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze skargą na czynności egzekucyjne, organ egzekucyjny oddala ją z przyczyn i merytorycznych i formalnych (art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jeżeli zaś nie mamy do czynienia ze skargą na czynności egzekucyjne, to jak powinien postąpić organ egzekucyjny wobec jednoznacznego stanowiska Sądu wypowiedzianego we wskazywanym już wiążącym organ i Sąd wyroku, jak i wobec braku jednoznacznej odpowiedzi skarżącego pomimo uprzedniego, ale jak Sąd zaznaczył wadliwego, wezwania, daje zdaje się treść art. 61a oraz art. 64 § 2 in fine k.p.a.
Otóż, jeżeli pismo skarżącego, który wyraźnie w tym miejscu podkreślić należy winien współpracować z organem egzekucyjnym i udzielać mu niezbędnych wyjaśnień (art. 67a § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), nie mogło być uznane za skargę na czynności egzekucyjne, bo o tym "przesądził" już Sąd, a jednocześnie skarżący pomimo wezwania nie wyjaśnił na tyle czytelnie i jednoznacznie, jak twierdzi organ, choć pewne wskazówki zdają się wynikać także z pisma skarżącego z dnia 29 lipca 2024 r. (k. 154 akt administracyjnych), to powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania, nie zapominając o tym, że do odmowy wszczęcia postępowania może dojść wtedy, gdy jest ono uruchamiane z wniosku strony.
Organ administracji publicznej wydaje więc postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki:
1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej;
2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem jednak przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem.
W myśl więc art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wobec powyższego, prawidłowe działanie organu, w zgodzie z procesowymi regulacjami powinno polegać na ponownym, poprawnym, jasnym wezwaniu skarżącego do sprecyzowania jego zamiaru i intencji w piśmie z dnia 22 sierpnia 2020 r. z nadanym prawidłowym rygorem z uwzględnieniem specyfiki reakcji skarżącego na działania organu, który także musi zrozumieć, że organ nie może się domyślać ani sam kwalifikować, czego żądał w tym piśmie skarżący. W zależności zatem od postawy skarżącego i odpowiedzi na ewentualne wezwanie organu, tenże wyda stosowne procesowe rozstrzygnięcie jeżeli odpowiedź skarżącego na wezwanie organu wyznaczy stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, których konkretyzacja w świetle przepisów przewiduje określone rozstrzygnięcie procesowe bądź w przypadku nieusunięcia braków formalnych i niezadośćuczynienia wezwaniu organu w zakreślonym terminie, rozważy zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.
Powyższe obrazuje, że przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć doszło do naruszenia przepisów postępowania - artykułów: 7, 8, 9 w zw. z art. art. 63 § 2 k.p.a., także poprzez sprzeniewierzenie się wiążącemu stanowisku wyrażonemu w wyroku Sądu z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 856/23, a więc naruszeniu art. 153 P.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 54 § 5 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a więc w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.
Organ odwoławczy nie mógł bowiem skorzystać ze swych kompetencji ustanowionych art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie jest zatem z tego powodu także wadliwe skoro w dotąd ustalonym stanie faktycznym nie mogło dojść do oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.
Wobec zatem postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 P.p.s.a. musiało to skutkować uchyleniem kontrolowanych postanowień.
Z powyższych względów skarga musiała zostać uwzględniona.
W ponownym rozpoznaniu sprawy organy egzekucyjne uwzględnią powyższe stanowisko, stosownie do bezwzględnie obowiązującego ich art. 153 P.p.s.a. uwzględniając przy tym wskazane w nim wskazówki co do dalszego kierunku postępowania organów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.