Wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2025, sygn. III SA/Kr 1893/24

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, oceniając prawidłowość zastosowanej czynności egzekucyjnej, polegającej na zajęciu wierzytelności z tytułu zwrotu nadpłaty podatku, pod względem wykonawczym nie stwierdził naruszenia przepisów prawa.

Skargę na czynności egzekucyjne i zażalenie zobowiązany uzasadnił tym, że zaległość objęta postępowaniem egzekucyjnym uległa przedawnieniu.

Odnosząc się do tego argumentu, przede wszystkim wskazać należy, że w trybie skargi z art. 54 u.p.e.a na czynność egzekucyjną, dopuszcza się jedynie badanie zastosowanej czynności, a nie kwestii objętych innymi środkami prawnymi, np. zarzutami na postępowanie egzekucyjne z art. 33 § 1 u.p.e.a.. Okoliczność, na którą powołuje się zobowiązany w skardze na czynności egzekucyjne i w zażaleniu, tj. przedawnienie należności, mogła stanowić podstawę zarzutów (według stanu prawnego obowiązującego w czasie, kiedy wszczęto postępowanie egzekucyjne). Pozostaje zatem poza granicami rozpatrywania skargi.

W postępowaniu tym nie bada się również prawidłowości wystawionych tytułów wykonawczych ani skuteczności ich doręczenia. Kwestię doręczenia tytułów wykonawczych organ egzekucyjny wyjaśnił zobowiązanemu odrębnym pismem.

Organ egzekucyjny słusznie zatem nie odniósł się w tym postępowaniu do argumentu przedawnienia obowiązku podniesionego w skardze na czynność egzekucyjną ani do kwestii wystawienia i doręczenia tytułów wykonawczych. Ocenił natomiast, że zajęcie wierzytelności z tytułu zwrotu nadpłaty podatku nastąpiło zgodnie z przepisami prawa regulującymi procedurę zastosowania tego środka i w sposób szczegółowy wyjaśnił to w zaskarżonym postanowieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżący zaskarżył je w całości.

Przedmiotowej czynności zarzucił naruszenie:

1. art. 54 § 1 pkt 1 i 2 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez czynność egzekucyjną w postaci zajęcia zwrotu nadpłaty podatku dochodowego, VAT i innych podatków dokonanego na podstawie wadliwie wystawionego tytułu wykonawczego;

2. art. 54 § 1 pkt 1 i 2 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 24 pkt 5b SysUbSpołU 59 § 1 pkt 9 OrdPod w zw. z art. 31 SysUbSpołU poprzez przeprowadzenie egzekucji roszczeń, które wygasły z mocy prawa (upływ terminu przedawnienia).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W przedmiotowej sprawie skierowanie egzekucji do Urzędu Skarbowego Stare Miasto nastąpiło 2 września 2022 r. ostatnia z wierzytelności objętych w/w tytułami wykonawczymi (najwcześniej wymagalny 30.11.2013 - najpóźniej wymagalny 31.10.2016). Skarżący zauważył, że na żadnym z przedłożonych przez Organ kopii tytułów wykonawczych nie widnieje informacja o dacie doręczenia odpisu. Wobec powyższego należy poddać pod wątpliwość by je kiedykolwiek doręczono, a to samo w sobie wyklucza możliwość podejmowania czynności egzekucyjnych przeciwko skarżącemu. Jednocześnie wskazał on, na możliwą wadliwość tytułu wykonawczego, a to z uwagi na bardzo krótki okres pomiędzy datą wydania orzeczenia, a datą wystawienia tytułu wykonawczego. Poddał pod wątpliwość czy doszło do skutecznego doręczenia i uprawomocnienia się decyzji przed wydaniem tytułu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.".

Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 10 września 2024 r. znak 1201-IEE.7113.2.152.2024.2.ID utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 180400.71.16332.2024.RED.MStr oddalające skargę G. T. na czynność egzekucyjną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2025.132).

Przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.).

Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 54 u.p.e.a. W myśl jego § 1 zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:

1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (art. 54 § 2 u.p.e.a.).

Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 u.p.e.a.).

Skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny konkretnej czynności egzekucyjnej.

W trybie powołanego przepisu prawa ocenie podlega prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności o charakterze wykonawczym pod względem ich zgodności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być kwestie materialnoprawne dotyczące m.in. wymagalności dochodzonych należności. W ocenie Sądu, kwestie te stanowią inny przedmiot sprawy i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach. Według Sądu, poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a., można kwestionować (skutecznie) jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. Bezskuteczne natomiast pozostaną próby wzruszania rozstrzygnięć będących podstawą postępowania egzekucyjnego, do czego zostały przewidziane inne tryby postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (m.in. wyrok z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 1435/15, wyrok z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2936/12, wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 727/12, wyrok z dnia 17 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA/Wa 827/99).

Innymi słowy, skarga na czynności egzekucyjne jest przysługującym zobowiązanemu środkiem prawnym o charakterze subsydiarnym i stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, przysługujących zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym. W świetle tego przepisu nie może być wątpliwości, że przedmiotem skargi wnoszonej na jego podstawie mogą być jedynie czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. W postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W postępowaniu uruchomionym skargę wniesioną na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. nie orzeka się natomiast o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia, jak również wad tytułu wykonawczego czy prawidłowości jego wystawienia. Zarzuty te nie mogą być przedmiotem analizy w postępowaniu skargowym z art. 54 u.p.e.a., albowiem ustawodawca przewidział możliwość wniesienia odrębnego środka zaskarżenia w postaci zarzutów (art. 33 § 1 u.p.e.a.), ewentualnie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie bezpodstawne są zarzuty skarżącego dotyczące wadliwie wystawionego tytułu wykonawczego oraz upływu terminu przedawnienia. Są to bowiem okoliczności mające wpływ na prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie konkretną czynność zajęcia wierzytelności.

Sąd wskazuje, że postępowanie egzekucyjne toczyło się w oparciu o tytuły wykonawcze nr: [...] do [...] z dnia 17 listopada 2017 r. Pismem z dnia 14 maja 2024 r. skarżący, złożył skargę na zajęcie wierzytelności. Podniósł, że organ egzekucyjny nie doręczył zobowiązanemu tytułów wykonawczych wymienionych w zawiadomieniu o zajęciu wierzytelności. Wniósł przy tym o ich doręczenie. Zobowiązany podniósł również "zarzut przedawnienia roszczenia wymienionego w zawiadomieniu, gdyż okres płatności, który jest objęty tytułem wykonawczym upłynął niemalże 11 lat temu". Zobowiązany podał także, że z ostrożności procesowej wskazuje na wadliwość tytułów wykonawczych stanowiących podstawę egzekucji.

Sąd podkreśla, że ustawodawca w u.p.e.a. przewidział kilka środków ochrony prawnej zobowiązanego. Są nimi zarzuty (art. 33 u.p.e.a.), wniosek o umorzenie postępowania (art. 59 u.p.e.a.) oraz skarga na czynność egzekucyjną (art. 54 u.p.e.a.). Każdy z tych środków ma na celu kontrolę działań organu egzekucyjnego, jednakże co istotne, środki te wzajemnie się nie zastępują. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 551/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Po 1628/16).

Środkiem prawnym umożliwiającym obronę przed niedopuszczalną egzekucją są zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 u.p.e.a.), Skarga na czynności egzekucyjne nie może odnosić się zatem do tych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w trybie art. 33 u.p.e.a. Postępowanie skargowe nie może być bowiem traktowane jako uniwersalny środek zaskarżenia, w ramach którego można podnosić kwestie podlegające rozpoznaniu w odrębnych trybach postępowania.

Zdaniem Sądu, w ramach postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi na czynności egzekucyjne nie podlega badaniu kwestia wadliwości tytułu wykonawczego oraz przedawnienia.

Zgodnie natomiast z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Egzekucję z wierzytelności pieniężnej reguluje art. 89 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. zgodnie z jego treścią organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu.

Nie budzi zatem wątpliwości, że Organ zastosował przewidziany przez ustawę środek egzekucyjny. Stosowne zawiadomienie zostało bowiem doręczone Zobowiązanemu.

Nie można także uznać, aby zastosowany środek egzekucyjny był zbyt uciążliwy. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "uciążliwość" to dokuczliwość zastosowania środka egzekucyjnego dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnianie w codziennym funkcjonowaniu dłużnika (por. wyrok WSA w: Warszawie z 22 marca 2017 r., III SA/Wa 2296/16).

Stosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego jest zatem jedną z zasad w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oczywiście specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jest dla zobowiązanego dokuczliwe. Same przepisy u.p.e.a. nie określają natomiast, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Jednak przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować jego jak najmniejszą dolegliwością, a także efektywnością. Ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków egzekucyjnych należy do organu egzekucyjnego - to on jest bowiem "gospodarzem" postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, zajęcie wierzytelności za środek zbyt uciążliwy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.