Organ stwierdził, że ograniczone możliwości płatnicze skarżącej, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie.
Zdaniem organu odwoławczego budżet gospodarstwa domowego skarżącej jest niższy niż poziom minimum socjalnego, określony w czerwcu 2024 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę 5.737,01 zł w I kwartale 2024 r. dla 4 - osobowego gospodarstwa pracowniczego i jednocześnie wyższy niż poziom minimum egzystencji w roku 2023 r. określony na kwotę 3.143,69 zł dla takiego gospodarstwa. Potwierdzono, że sytuacja gospodarstwa domowego jest trudna, jednak nie stanowi zagrożenia bytu. Skarżąca nie korzysta z żadnych form wsparcia socjalnego skierowanego do osób znajdujących się w niedostatku, tj. zasiłków celowych lub świadczeń rzeczowych, z czego wywiedziono, że niezbędne potrzeby bytowe rodziny są zaspokojone. Uznano, że aktualna sytuacja skarżącej jest spowodowana brakiem zatrudnienia i nie uzyskiwaniem przez nią dochodów.
Jak wskazano, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2023 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2024 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1893) minimalne wynagrodzenie z pracę w pełnym wymiarze czasu pracy od 1 lipca 2024 r. wynosi 4.300 zł brutto, tj. 3.261,53 zł netto miesięcznie.
Organ podał, że aktualnie ZUS nie prowadzi wobec spadkobierców S. P. przymusowej egzekucji należności składkowych, dlatego istniejąca zaległość nie ma wpływu na poziom zaspokajania potrzeb bytowych rodziny.
Odnośnie kosztów utrzymania skarżącej podnosi ona stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem z tytułu opat eksploatacyjnych w wysokości 630 zł miesięcznie. W miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, na zakup żywności, ubrań, środków higienicznych itp. Jednak wydatki te zdaniem organu nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie skarżąca musi ponosić, a ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Pani dzieci są objęte na postawie art. 35 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.) obowiązkiem szkolnym. Organ podkreślił możliwość korzystania przez dzieci z opieki świetlicowej w godzinach umożliwiających rodzicom pracę zarobkową.
Wskazano też, że oprócz zadłużenia w ZUS skarżąca nie posiada innych zobowiązań finansowych, zatem jej domowy budżet nie jest dodatkowo obciążony.
Organ uznał, że kluczowe dla sprawy jest to, że skarżąca przyjęła spadek po mężu i doszło do przeniesienia na nią odpowiedzialności za istniejące zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W ocenie ZUS, umorzenie zobowiązań publicznoprawnych w sytuacji gdy organ nie podjął dotychczas przymusowego dochodzenia należności, a skarżąca jest osobą zdrową i może uzyskiwać dochody z pracy, byłoby działaniem przedwczesnym oraz sprzecznym z interesem publicznym.
Jak stwierdzono, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialno-bytowa skarżącej, rodzinna oraz zdrowotna całkowicie i trwale uniemożliwia jej sukcesywną, np. w drodze układu ratalnego, spłatę należności z tytułu składek po zmarłym mężu.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w tym ustalenia w sposób prawidłowy sytuacji materialnej skarżących;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku przyjęcia, że w realiach sprawy zachodzą uzasadnione okoliczności umożliwiające umarzanie pomimo barku całkowitej nieściągalności;
- błędne przyjęcie, że opłacenie składek z tytułu przedmiotowej należności nie pozbawi możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżących;
- przyjęcie, że obecna sytuacja życiowa i dochody umożliwiają spłatę zadłużenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497) – dalej powoływana jako u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Sąd wskazuje, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).
Jednocześnie podkreślić należy, iż sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, nie oznacza jednak dowolności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie a wyciągnięte wnioski przystają w sposób logiczny i spójny do określonych prawem reguł postępowania w tym także prawnych zasad ogólnych określonych przepisami prawa.
Przechodząc do meritum, Sąd podziela stanowisko organów, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3.
Co prawda dłużnik zmarł, ale pozostawił majątek, brak danych, aby toczyło się wobec dłużnika postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne, wysokość nieopłaconych składek wynosi kilkanaście tysięcy zł, a więc przekracza koszty upomnienia, organy egzekucyjne nie stwierdziły w przewidzianym trybie braku majątku, wartość pozostałego majątku, tj. udziału we współwłasności nieruchomości i ruchomości jest prawdopodobnie wyższa, niż wydatki egzekucyjne. Istnieją także następcy prawni, na których przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania składkowe.
Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Zasady umarzania należności w tym trybie określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz.1365).
Zgodnie z jego § 3:
1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
O ile znów należy zgodzić się z organem, że w odniesieniu do strony nie zachodzi przesłanka z pkt 2 ani pkt 3, gdyż strona nie stała się ofiarą klęski żywiołowej i sama działalności gospodarczej nie prowadzi, podobnie jak nie powoływała się na swój zły stan zdrowia, o tyle – zdaniem Sądu – ocena organów, że nie zachodzi również przesłanka pierwsza jest dowolna, a nie swobodna i nie została poprzedzona wnikliwą analizą w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy.
Zauważyć należy, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.).
Sąd zauważa, że przy wyłożeniu i zastosowaniu zwrotu normatywnego "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" trzeba przyjąć, że nie chodzi tu tylko o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimum godziwy poziom życia ( por wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 308/24).
Dokonując porównania sytuacji materialnej wnioskodawcy z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1498/17).
Z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ skupił się jedynie na dochodach, które uzyskuje skarżąca, natomiast pominął kwestię kosztów utrzymania rodziny ograniczając się jedynie do wyszczególnienia opłat eksploatacyjnych. Prawidłowa analiza w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek musi zawierać zestawienia wydatków ponoszonych miesięcznie przez rodzinę skarżącej, a następnie należy porównać dochody z wydatkami na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. W ocenie Sądu nie jest wystarczające oparcie się na stwierdzeniu, że w przypadku skarżącej są to zwyczajne koszty związane z utrzymaniem rodziny. Sąd ma świadomość, że skarżąca w oświadczeniu z 14 sierpnia 2024 r. nie wyszczególniła kosztów utrzymania, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołała się w tym zakresie do doświadczenia życiowego. Organ jednakże nie powinien poprzestać na takim wyjaśnieniu i w ramach dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia, powinien był wystosować do skarżącej wezwanie o uzupełnienie jej oświadczenia w tym zakresie. Organ powinien dysponować informacjami na temat miesięcznych kosztów utrzymania rodziny, z uwzględnieniem ewentualnych szczególnych potrzeb dzieci.
Sąd zauważa w tym miejscu, że jakkolwiek to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania okoliczności dotyczących stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 5381/16, dostępny jw.), to jednak, zważywszy na fakt działania przez skarżącą imieniem własnym oraz małoletnich dzieci (w przypadku pozostałych trzech postępowań), bez pomocy ze strony pełnomocnika profesjonalnego, organ winien mieć te okoliczności na uwadze, stojąc na straży praworządności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy.
Sąd podkreśla też, że ZUS w decyzjach obu instancji dokonał analizy sytuacji majątkowej skarżącej i jej rodziny. Jej miesięczny dochód to zasiłek rodzinny w kwocie 853 zł oraz świadczenie 800 plus na trójkę dzieci w wysokości 2400 zł. Dochód ten znajduje się poniżej minimum socjalnego dla 4 osobowej rodziny. Jednocześnie organ stwierdził, że powodem trudnej sytuacji finansowej rodziny jest fakt, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia pomimo braku ku temu obiektywnych przeszkód.
Oceniając możliwości zarobkowe skarżącej i zakładając możliwość uzyskania przez nią najniższego wynagrodzenia za pracę, organ powinien wziąć pod uwagę czy kwota powiększonego w ten sposób dochodu, w zestawieniu z ponoszonymi kosztami utrzymania rodziny, byłaby wystarczająca dla wyeliminowania zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyż rozporządzenia. Nadto, skoro organ ocenia przyszłe możliwości skarżącej, to konsekwentnie winien ocenić także jej przyszłe niezbędne potrzeby życiowe w tym niezbędne potrzeby życiowe (zwłaszcza edukacyjne) dzieci, z którymi skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym.
W ocenie Sądu organ nie rozważył też w należyty sposób kwestii wartości oraz charakteru majątku odziedziczonego przez skarżącą po zmarłym mężu, w kontekście zaspokajania podstawowych potrzeb rodziny. Nie uwzględnił, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym niewątpliwie służy celom mieszkaniowym skarżącej i jej dzieciom, co zabezpiecza bez wątpienia ich podstawową potrzebę. Co do odziedziczonego pojazdu z 2005 r. również należy uwzględnić czy składnik ten nie jest niezbędny do podstawowego funkcjonowania rodziny skarżącej. Rodzina mieszka w J., jest to niewielka wieś. Organ nie rozważył, czy posiadanie pojazdu nie będzie skarżącej niezbędne do dojeżdżania do ewentualnej przyszłej pracy, w braku której organ upatruje głównego źródła niedostatku rodziny skarżącej. Nie wiadomo czy w miejscu zamieszkania skarżącej istnieje komunikacja publiczna umożliwiająca ewentualne dotarcie do większej miejscowości.
Powyższe wskazuje, że materiał dowodowy sprawy oraz jego ocena nie były wystarczające i na tyle wnikliwe aby zagwarantować należyte wyważanie interesu indywidualnego i interesu publicznego przy umorzeniu należności z tytułu składek. Sąd zauważa, że interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków przeznaczonych na pomoc z opieki społecznej.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy proceduralne, regulujące postępowanie dowodowe, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, co jest niezbędne dla przeprowadzenia swobodnej, a nie dowolnej oceny, wymaganej przy wydaniu decyzji uznaniowej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zwarte w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.