Organ podał, że aktualnie ZUS nie prowadzi wobec spadkobierców S. P. przymusowej egzekucji należności składkowych, dlatego istniejąca zaległość nie ma wpływu na poziom zaspokajania potrzeb bytowych rodziny.
Odnośnie kosztów utrzymania skarżącej wskazano, że miesięczne koszty związane z utrzymaniem z tytułu opat eksploatacyjnych w wysokości 630 zł miesięcznie. W miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, na zakup żywności, ubrań, środków higienicznych itp. Jednak wydatki te zdaniem organu nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie matka skarżącej musi ponosić, a ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Dalej wskazano, że skarżąca i jej rodzeństwo są objęci obowiązkiem szkolnym. Organ podkreślił możliwość korzystania przez najmłodsze dzieci z opieki świetlicowej w godzinach umożliwiających rodzicom pracę zarobkową.
Wskazano też, że oprócz zadłużenia w ZUS rodzina nie posiada innych zobowiązań finansowych, zatem jej domowy budżet nie jest dodatkowo obciążony.
Za kluczowe znaczenie dla omawianej sprawy uznano przejście w drodze spadkobrania, a następnie decyzji przenoszącej, odpowiedzialności skarżącej i członków jej rodziny za zaległości składkowe zmarłego ojca.
Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa rodziny oraz uznania, że sytuacja materialno-bytowa, rodzinna oraz zdrowotna całkowicie i trwale uniemożliwia jej sukcesywną, np. w drodze układu ratalnego, spłatę należności z tytułu składek po zmarłym ojcu. Uznano, że sytuacja rodziny nie ma charakteru permanentnego i ostatecznego. Stwierdzono, że aktualna sytuacja finansowa ogranicza jednorazową spłatę zadłużenia ale nie wyklucza ratalnej spłaty w przyszłości
Na powyższą decyzję matka skarżącej, działając jej imieniem, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w tym ustalenia w sposób prawidłowy sytuacji materialnej skarżących;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku przyjęcia, że w realiach sprawy zachodzą uzasadnione okoliczności umożliwiające umarzanie pomimo barku całkowitej nieściągalności;
- błędne przyjęcie, że opłacenie składek z tytułu przedmiotowej należności nie pozbawi możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżących;
- przyjęcie, że obecna sytuacja życiowa i dochody umożliwiają spłatę zadłużenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1009) – dalej powoływana jako u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Sąd wskazuje, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).
Jednocześnie podkreślić należy, iż sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, nie oznacza jednak dowolności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie a wyciągnięte wnioski przystają w sposób logiczny i spójny do określonych prawem reguł postępowania w tym także prawnych zasad ogólnych określonych przepisami prawa.
Przechodząc do meritum Sąd podziela stanowisko organów, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w ust. 3.
Co prawda dłużnik zmarł, ale pozostawił majątek w postaci nieruchomości i ruchomości, brak danych, aby toczyło się wobec dłużnika postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne, wysokość nieopłaconych składek wynosi kilkanaście tysięcy zł, a więc przekracza koszty upomnienia, organy egzekucyjne nie stwierdziły w przewidzianym trybie braku majątku, wartość pozostałego majątku, tj. udziału we współwłasności nieruchomości i ruchomości jest prawdopodobnie wyższa, niż wydatki egzekucyjne. Istnieją także następcy prawni, na których przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania składkowe.
Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Zasady umarzania należności w tym trybie określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz.1365).
Zgodnie z jego § 3:
1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
O ile znów należy zgodzić się z organem, że w odniesieniu do strony nie zachodzi przesłanka 2 ani 3, gdyż strona nie stała się ofiarą klęski żywiołowej i sama działalności gospodarczej nie prowadzi, podobnie jak nie powoływała się na swój zły stan zdrowia, o tyle – zdaniem Sądu – ocena organów, że nie zachodzi również przesłanka pierwsza jest dowolna, a nie swobodna i nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Zauważyć należy, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się.
Sąd zauważa, że przy wyłożeniu i zastosowaniu zwrotu normatywnego "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" trzeba przyjąć, że nie chodzi tu tylko o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimum godziwy poziom życia ( por wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 308/24).
Dokonując porównania sytuacji materialnej wnioskodawcy z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1498/17).
Z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ skupił się jedynie na dochodach, które uzyskuje matka małoletniej skarżącej, natomiast całkowicie pominął kwestię kosztów utrzymania rodziny. Prawidłowa analiza w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek musi zawierać zestawienia wydatków ponoszonych miesięcznie przez rodzinę skarżącej, a następnie należy porównać dochody z wydatkami na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. W ocenie Sądu nie jest wystarczające oparcie się na stwierdzeniu, że w przypadku skarżącej są to zwyczajne koszty jakie ponosi matka skarżącej w związku z utrzymaniem rodziny. Sąd ma świadomość, że matka skarżącej składając w imieniu skarżącej wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, w oświadczeniu z 14 sierpnia 2024 r., nie wyszczególniła kosztów utrzymania, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołała się w tym zakresie do doświadczenia życiowego. Organ jednakże nie powinien poprzestać na takim wyjaśnieniu i w ramach dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia, powinien był wystosować do matki skarżącej wezwanie o uzupełnienie jej oświadczenia w tym zakresie. Organ powinien dysponować informacjami na temat miesięcznych kosztów utrzymania rodziny, w tym małoletniej skarżącej, z uwzględnieniem ewentualnych szczególnych potrzeb dzieci.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że jakkolwiek to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania okoliczności dotyczących stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 5381/16, dostępny jw.), jednakże zważywszy na fakt reprezentowania skarżącą, będącą dzieckiem, przez owdowiałą matkę, bez pomocy pełnomocnika profesjonalnego, organ winien mieć te okoliczności na uwadze stojąc na straży praworządności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy.
Uwzględnienia też wymaga, że skarżąca jest małoletnia, a więc nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów, w tym nawet z renty po zmarłym ojcu, której nie otrzymuje z tego powodu, że zmarły ojciec nie miał wymaganego stażu okresów składkowych i nieskładkowych.
ZUS w decyzjach obu instancji dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny, w szczególności matki, która jako jedyna uzyskuje dochody. Jej miesięczny dochód to zasiłek rodzinny w kwocie 853 zł oraz świadczenie 800 plus na trójkę dzieci w wysokości 2400 zł. Dochód ten znajduje się poniżej minimum socjalnego dla 4 osobowej rodziny. Jednocześnie organ stwierdził, że powodem trudnej sytuacji finansowej rodziny jest fakt, że matka skarżącej nie podejmuje zatrudnienia pomimo braku ku temu obiektywnych przeszkód.
Sąd podkreśla jednak, że organ zupełnie pominął, że stroną niniejszego postępowania nie jest matka małoletniej, lecz skarżąca, która żadnych dochodów nie uzyskuje. Ma 8 lat i jest objęta obowiązkiem szkolnym. O ile skarżąca jest na utrzymaniu matki, to jednak jest ona podmiotem odrębnym od matki i w postępowaniu toczącym się z jej wniosku, organ winien analizować jej sytuację majątkową i osobistą z uwzględnieniem tej odrębności. Uwzględnienia wymaga okoliczność, że jakkolwiek matka skarżącej ma wpływ na swoją sytuację majątkową (np. może podjąć pracę), to skarżąca, będąca na jej utrzymaniu, nie ma żadnego wpływu na to czy matka podejmie pracę zarobkową. Sama też nie jest w stanie generować dochodu. Należy też wziąć pod uwagę, że skarżąca (ur. 2017 r.) nie podejmie pracy w dłuższej perspektywie czasowej.
Sąd wskazuje też, za wyrokiem WSA w Warszawie z 26 marca 2024 r., sygn. alt V SA/Wa 2253/23, że "(...) wobec brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia takie wartości odniesienia jak minimum socjalne oraz posiadany majątek nie są jedynymi kryteriami. O ile bowiem mogą być punktem odniesienia przy ocenie przesłanki, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony i członków rodziny (przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1), to z całą pewnością zawężenie się do tego kryterium nie uwzględnia takich okoliczności jak skutki ściągnięcia długu na sytuację dziecka, które dopiero rozpocznie pracę w przyszłości. Dlatego też, oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przy wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było aby pozostawić organom administracyjnym możliwość umorzenia należności wobec ZUS w sytuacjach szczególnych co wbrew przewodniej myśli organu nie oznacza wyłącznie braku jakichkolwiek majątkowych możliwości wyegzekwowania długu. Takiemu rozumieniu tego przepisu przeczy bowiem wprost jego treść, lecz istotne jest tutaj realne odniesienie się do skutków możliwej egzekucji dla zobowiązanego i jego rodziny".
Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie umarzania należności z tytułu składek, nie przystaje stricte do sprawy gdzie zobowiązanym jest małoletni, bez prawa do renty rodzinnej po zmarłym zobowiązanym Podkreślić także trzeba, iż stanowcza i surowa ocena organów i Sądów administracyjnych wyłaniająca się z orzecznictwa sądowego co do oceny przesłanek umorzenia wynika zwykle z oczywistych i częstych spraw gdzie osoby dorosłe i przy zdrowiu umożliwiającym im pracę lub przy znacznym majątku domagają się uzyskania zwolnienia ze znacznych długów wobec ZUS z tego względu, iż na chwilę złożenia wniosku, ich sytuacja jest trudna. W przedmiotowej sprawie natomiast sytuacja wnioskodawcy przedstawia się zupełnie inaczej i ta specyfika wymaga uwzględnienia i uwidocznienia w rozważaniach organu.
Uwzględniając powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, organ winien ustalić jakie są koszty utrzymania rodziny, w skład której wchodzi małoletnia skarżąca i zestawić do z dochodami. Następnie należy wyjaśnić dlaczego organ uważa, że skoro teraz strona nie osiąga żadnych dochodów, a dochody gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzi plasują się poniżej kwoty minimum socjalnego, to spłata zobowiązań, nie spowoduje u strony niemożności zaspokojenia jej potrzeb życiowych.
Oceniając możliwości zarobkowe matki i zakładając możliwość uzyskania przez nią najniższego wynagrodzenia za pracę, organ weźmie pod uwagę czy kwota powiększonego w ten sposób dochodu, w zestawieniu z ponoszonymi kosztami utrzymania, byłby wystarczająca dla wyeliminowania zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyż rozporządzenia. Nadto skoro organ ocenia przyszłe możliwości matki skarżącej jako osoby utrzymującej skarżącą, to konsekwentnie winien ocenić także ich przyszłe potrzeby życiowe. Taką potrzebą życiową i to o bardzo istotnym znaczeniu, bo determinującą praktycznie całe życie, nie tylko zawodowe, jest zdobycie wykształcenia na poziomie pozwalającym jak najbardziej wykorzystać umiejętności i zdolności małoletniej.
W ocenie Sądu organ nie rozważył też w należyty sposób kwestii wartości oraz charakteru majątku odziedziczonego przez skarżącą po zmarłym ojcu, w kontekście zaspokajania podstawowych potrzeb rodziny. Nie uwzględnił, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym niewątpliwie służy celom mieszkaniowym skarżącej i jej rodziny, co zabezpiecza bez wątpienia ich podstawową potrzebę. Co do odziedziczonego pojazdu z 2005 r. również należy uwzględnić czy składnik ten nie jest niezbędny do podstawowego funkcjonowania rodziny skarżącej. Rodzina mieszka w J., jest to niewielka wieś. Organ nie rozważył, czy posiadanie pojazdu nie będzie matce skarżącej niezbędne do dojeżdżania do ewentualnej przyszłej pracy, w braku której upatruje głównego źródła niedostatku rodziny skarżącej. Nie wiadomo czy w miejscu zamieszkania skarżącej istnieje komunikacja publiczna umożliwiająca ewentualne dotarcie do większej miejscowości.
Powyższe wskazuje, że materiał dowodowy sprawy oraz jego ocena nie były wystarczające i na tyle wnikliwe aby zagwarantować należyte wyważanie interesu indywidualnego i interesu publicznego przy umorzeniu należności z tytułu składek. Sąd zauważa, że interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków przeznaczonych na pomoc z opieki społecznej.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy proceduralne, regulujące postępowanie dowodowe, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, co jest niezbędne dla przeprowadzenia swobodnej, a nie dowolnej oceny, wymaganej przy wydaniu decyzji uznaniowej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zwarte w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.