Wyrok WSA z dnia 21 sierpnia 2025, sygn. III SA/Kr 2176/24

Odnosząc się do podnoszonej w zażaleniu kwestii, że zobowiązany kwestionuje określenie "wysokości zobowiązania", organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwestionowana "wysokość zobowiązania", tj. nieistnienie obowiązku w całości lub w części stanowi podstawę do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarga wniesiona w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może obejmować tylko te kwestie, wobec których nie przewidziano innej, odrębnej procedury.

Zdaniem organu odwoławczego w nin. sprawie nie doszło do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Niewątpliwie sama egzekucja, będąca przymusowym wykonaniem obowiązku, jest dla zobowiązanego niedogodnością. Jednak postępowanie egzekucyjne jest spowodowane brakiem dobrowolnego realizowania przez zobowiązanego należności z tytułu składek. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo sadów administracyjnych.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Dyrektorowi naruszenie:

- naruszenie zasady celowości, zasady praworządności, najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego wyrażonej w art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środków egzekucji w sposób dotkliwy dla odwołującego, w sytuacji w której podstawa roszczenia jest kwestionowana przez odwołującego i nie zostały wykorzystane wszystkie prawem przysługujące odwołującemu środki ochrony jego praw,

- naruszenie obowiązku podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy zachowaniu zasady obligatoryjnego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na analizie kwestii formalnych skarżonych działań egzekucyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, oddalające skargę na czynność organu egzekucyjnego zajęcia innej wierzytelności pieniężnej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132, zwanej dalej: ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obwiązującym na datę zaskarżonego postanowienia) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:

1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

Stosownie do art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

Powołany środek zaskarżania ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym i technicznym. Skarga na czynności egzekucyjne składana w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być więc uniwersalnym środkiem zaskarżenia, za pomocą którego można skutecznie kwestionować ewentualne wadliwości postępowania egzekucyjnego, a które mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie egzekucyjnej. W trybie art. 54 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji nie można skutecznie wnieść skargi, kiedy zawiera ona podstawy dotyczące innego środka zaskarżenia, np. z art. 33 ustawy.

W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być zatem podnoszone kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej CBOSA) Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 96/19 (opubl. w CBOSA), stwierdzając, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Skarga składana w trybie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinna dotyczyć zatem konkretnej czynności egzekucyjnej organu egzekucyjnego.

W trybie skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie podlegają zatem rozpatrzeniu kwestie materialno-prawne. Kwestie te rozstrzygane są w trybie art. 34 i art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie skargowe nie może być traktowane jako uniwersalny środek zaskarżenia, w ramach którego można podnosić kwestie podlegające rozpoznaniu w odrębnych trybach postępowania.

W realiach niniejszej sprawy skarżący zakwestionował dokonane zajęcie innej wierzytelności pieniężnej (art. 89 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jednak poza wskazaniem, że organ powinien był zastosować mniej uciążliwy środek - nie wskazując przy tym jaki - skarżący nie kwestionował okoliczności formalnoprawnych, odnoszących się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych.

Zdaniem Sądu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie oceniając czynność egzekucyjną, zaskarżoną w trybie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasadnie skoncentrował się na kwestiach formalnoprawnych, które odnoszą się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego – Dyrektora Oddziału ZUS. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Bezzasadnym jest zatem podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji.

Zdaniem Sądu organ egzekucyjny prawidłowo zastosował jeden ze środków egzekucyjnych przewidzianych w art. 1a pkt 12 lit. a tiret 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. egzekucję z innej wierzytelności pieniężnej, co pozostaje w zgodzie z art. 89 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z innej wierzytelności pieniężnej zawierało wszystkie elementy oznaczone w przepisie art. 67 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. we wzorze obowiązującym na dzień dokonania zaskarżonej czynności, określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

Zgodnie z art. 67 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym na dzień zajęcia wierzytelności), zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności zawiera:

1) oznaczenie zobowiązanego, wierzyciela i organu egzekucyjnego;

2) oznaczenie dłużnika zajętej wierzytelności;

3) określenie stosowanego środka egzekucyjnego;

4) numer tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę zajęcia, a w przypadku jednolitego tytułu wykonawczego lub zagranicznego tytułu wykonawczego - również wskazanie jego rodzaju;

5) kwotę należności, okres, za który należność została ustalona lub określona, termin płatności należności, rodzaj i stopę odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz kwotę odsetek naliczonych do dnia wystawienia zawiadomienia;

6) kwotę kosztów egzekucyjnych:

a) opłaty manipulacyjnej,

b) opłaty za czynności egzekucyjne,

c) wydatków egzekucyjnych,

d) opłaty egzekucyjnej,

e) powstałych w postępowaniu egzekucyjnym umorzonym z przyczyny określonej

w art. 59 § 2 w przypadku, o którym mowa w art. 64ca § 2;

7) wezwanie dłużnika zajętej wierzytelności do realizacji zajęcia lub powiadomienia organu egzekucyjnego o przeszkodzie w realizacji zajęcia;

8) pouczenie zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności o skutkach zajęcia;

9) datę wystawienia zawiadomienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci organu egzekucyjnego.

Zajęcia dokonano poprzez przesłanie przez Dyrektora ZUS zawiadomienia zarówno zobowiązanemu, jak i dłużnikowi zajętej wierzytelności.  

W ocenie Sądu okoliczności podnoszone przez skarżącego, tj. kwestionowanie wysokości zobowiązania mieszczą się w katalogu zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak już wskazano, w ramach skargi na czynności egzekucyjne można natomiast podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu, że to na zobowiązanym spoczywa obowiązek wskazania na czym, w konkretnym postępowaniu, polega zbytnia, nadmierna uciążliwość środka egzekucyjnego. Art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasada ta rządzi wyborem konkretnego środka egzekucyjnego. W przypadku, gdy istnieje możliwość wyboru spośród kilku środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, należy zastosować te, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Tymczasem skarżący nie podał, jaki jego zdaniem, środek byłby mniej uciążliwy, a jednocześnie odpowiednio efektywny. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego, organ prowadzący to postępowanie ocenia, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym, przy czym zajęcie wierzytelności pieniężnej zwykle jest właśnie środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Trafnie Dyrektor powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowane w tym zakresie, w tym na wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 536/23 i sygn. akt I GSK 1145/23, w których podkreślono, że podstawą skuteczności takiego zarzutu, musiałoby być w pierwszej kolejności wykazanie, że organ egzekucyjny miał wybór jednego z kilku środków zmierzających bezpośrednio do realizacji zobowiązania. Skoro w pierwszej kolejności organ egzekucyjny zajął wierzytelności z rachunku bankowego, a z uwagi na bezskuteczność tego środka egzekucyjnego podjął kolejne egzekucyjne działania zajmując inne wierzytelności pieniężne, to w takim stanie rzeczy formułowanie zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego było pozbawione racji, zwłaszcza, że organ powinien kierować się nie tylko najmniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego, ale także efektywnością, gwarantując tym samym skuteczne prowadzenie egzekucji, a poprzez to także i odpowiednią ochronę interesów wierzyciela (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt III FSK 543/24 i z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1400/24). Zasadnie więc Dyrektor podniósł, ze brak podjęcia kolejnych czynności w toku egzekucji mógł narazić organ na nie tylko zarzut przewlekłości, ale i działania na stratę budżetu państwa.

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w administracji nie zostały naruszone. W świetle powyższego uznać więc należało, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako bezzasadną.