Wyrok WSA z dnia 21 października 2025, sygn. III SA/Kr 239/25

Organ nie podzielił twierdzenia skarżącego, że "obowiązek uiszczenia grzywny jest niewymagalny a postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu". Wskazał, że zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) i b) ustawy o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności jak odroczenie terminu jego wykonania, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis ten (pod lit. c) dopuszcza także możliwość braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a) i b). Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. Jednak – akcentował Wojewoda Małopolski – zobowiązany nie przedstawił żadnych "innych okoliczności", zatem postępowanie egzekucyjne nie podlegało umorzeniu.

Zajmując stanowisko do wniosku skarżącego (pismo z 18.10.2024 r.) o zwrócenie się do wierzyciela z pismem o wskazanie, czy wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 kpa ze względu na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 81/19 z dnia 9 maja 2023 r.) organ wskazał, że w stosunku do należności objętych tytułem wykonawczym nr [...] wierzycielem jest Wojewoda Małopolski.

W zakresie natomiast oczekiwania skarżącego obejmującego zawieszenie postępowania z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.05.2023 r. (SK 81/19) organ wskazał, że przywołany przez skarżącego dowód dotyczy egzekucji o charakterze niepieniężnym, natomiast przedmiotem rozpoznania w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 25.07.2024 jest wyłącznie brak wymagalności obowiązku o charakterze pieniężnym. Argumentacja skarżącego odnosząca się do egzekucji o charakterze niepieniężnym nie pozostaje w związku z okolicznościami, które mogą być przedmiotem zarzutów w tej sprawie (egzekucja obowiązku pieniężnego).

Organ wskazał, że postanowieniem z 28.12.2023 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia (500 zł) oraz opłatę za wydanie postanowienia (50 zł) wyznaczając termin wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym oraz wpłacenia grzywny do 13.05.2024 r. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone zobowiązanemu 27.02.2024 r. Grzywna ta nie została uiszczona ani do 13.05.2024 r., ani do dnia wszczęcia egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy [...] celem wyegzekwowania należności wynikającej z postanowienia Wojewody z 28.12.2023 r. Należność objęta tym tytułem nie została wyegzekwowana, ani wpłacona przez zobowiązanego. Do Wojewody nie wpłynęło też zaświadczenie o wykonaniu szczepień u małoletniego syna skarżącego lub o odroczeniu obowiązku tych szczepień. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze pieniężnym. Organ przywołał art. 119 par. 1 i art. 124 par. 1 u.p.e.a.

8. W skardze na opisane wyżej postanowienie z 19.12.2024 r. skarżący zarzucił

a) wyjście poza zakres zaskarżenia przez Wojewodę Małopolskiego i rozpoznanie własnego w zakresie zarzutu niespełnienia tytułu wykonawczego, podczas gdy w przedmiotowym zakresie postanowienia wierzyciela nie było zaskarżone, a zatem stało się ono prawomocne;

b) naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach ktorego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone w wyroku TK z dnia 9 maja 2023 r.;

c) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

d) naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18.08.2011 r.;

e) naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej;

f) naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Małopolskiego z 09.10.2024 r. i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

9. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

10. Skarga podlegała oddaleniu.

11. Jak wynika z przedstawionego w części historycznej niniejszego uzasadnienia stanu tej sprawy, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 28.12.2023 r. (znak: WZ-VIII.3151.383.2023) nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku niepieniężnego – wskazanego w wystawionym przez PPIS w Oświęcimiu tytule wykonawczym z 13.11.2023 r., nr [...] (tj. poddania syna obowiązkowym szczepieniom) – wyznaczając zarazem termin uiszczenia grzywny do 13.05.2024 r. Jednocześnie, w związku z nałożoną grzywną w celu przymuszenia, Wojewoda Małopolski wystawił w dniu 25.07.2024 r. odrębny tytuł wykonawczy (znak WL-XII/145/2024). Wywiedzione przez skarżącego zarzuty w sprawie tej egzekucji administracyjnej (tj. obejmującej egzekucję grzywny w celu przymuszenia) zostały oddalone przez Wojewodę Małopolskiego (postanowienie z 09.10.2024 r.), a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy kontrolowanym obecnie postanowieniem z 25.11..2024 r. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to nie narusza prawa.

12. Stosownie do art. 119 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 132; dalej u.p.e.a.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

13. Należy zauważyć, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego obowiązek o charakterze pieniężnym. Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma więc charakter wtórny i akcesoryjny (zależny) względem obowiązku niepieniężnego, którego niewykonanie stanowi podstawę do zastosowania powyższego środka egzekucyjnego. Istnieje zatem ścisły związek między sprawą egzekucji grzywny w celu przymuszenia i sprawą egzekucji obowiązku niepieniężnego, dla którego realizacji grzywna ta stanowi środek egzekucyjny. Dostrzec zarazem trzeba, że sam ustawodawca wyraźnie postanowił, że nałożone w drodze postanowienia organu egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w u.p.e.a. (art. 124 § 1 u.p.e.a.), co oznacza, że w zakresie przymusowego wykonania obowiązku uiszczenia grzywien toczy się odrębna egzekucja, a zatem w sensie formalnym sprawa egzekucji administracyjnej tego rodzaju grzywien ma charakter odrębny (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1619/22). Konsekwencją zaś powyższego jest to, iż wierzyciel zależnego obowiązku pieniężnego wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wystawia odrębny tytuł wykonawczy, który jest następnie kierowany z urzędu lub na podstawie wniosku wierzyciela do egzekucji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.10.2024 r.; sygn. akt I SA/Bd 569/24). Taki też tytuł wykonawczy został w tej sprawie wystawiony przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 25.07.2024 r. (znak WL-XII/145/2024). Jak już wskazano, z treści art. 122 par. 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu przysługuje także prawo wniesienia zarzutów dotyczących egzekwowania obowiązku pieniężnego.

14. W tej sprawie skarżący opierał zarzuty wniesione względem egzekucji obowiązku pieniężnego (grzywna w celu przymuszenia) na art. 33 par. 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., tj. na braku wymagalności tego obowiązku z uwagi na wystąpienie innej przyczyny niż odroczenia terminu jego wykonania. Zasadnicza argumentacja skarżącego prezentowana zarówno w postępowaniu przed organem administracji, jak i przed Sądem sprowadzała się do tego, że brak wymagalności obowiązku szczepień jego syna, wynikać ma z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9.05.2023 r. (sygn. akt SK 81/19). Konsekwencją zaś wskazywanego braku wymagalności obowiązku szczepień miał być – w ocenie skarżącego – brak podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania wskazanego obowiązku niepieniężnego.

Analiza przedstawionej wyżej argumentacji pozwala stwierdzić, że skarżący kwestionował w istocie brak podstawy normatywnej do nałożenia obowiązku niepieniężnego (poddania syna obowiązkowym szczepieniom), czego pochodną miał być także brak podstaw do nałożenia i egzekwowania grzywny w celu przymuszenia do wykonania wyżej wskazanego obowiązku niepieniężnego. Dostrzec jednak trzeba, że obecnie kontrolowana sprawa dotyczy zarzutów zgłoszonych względem nałożonego na skarżącego obowiązku pieniężnego. Skarżący utożsamiał więc kwestię wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym zaszczepienia dziecka z brakiem wymagalności obowiązku uiszczenia grzywny (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c). Jak to już jednak zaznaczono, choć obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma charakter wtórny względem obowiązku niepieniężnego, to jednak w zakresie przymusowego uiszczenia grzywny toczy się odrębna egzekucja, w oparciu o odrębny tytuł wykonawczy. Tym samym, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności pieniężnej nie podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, a zatem nie istnieje konieczność ponownego badania wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący takich zarzutów nie złożył. Kwestionowanie więc obecnie istnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym (wykonania szczepień ochronnych) nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania wymagalności obowiązku o charakterze pieniężnym - zapłaty należności wynikającej z wydanego przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W kontrolowanej sprawie ocenie podlegać mógł bowiem wyłącznie zarzut odnoszący się do obowiązku o charakterze pieniężnym, a nie okoliczność, czy obowiązek niepieniężny został nałożony zasadnie, czy też niezasadnie i czy nadal jest on wymagalny (tak trafnie WSA w Bydgoszczy we wskazanym już wyżej wyroku).

15. Z uwagi na powyższe, podniesiony przez skarżącego zarzut braku wymagalności obowiązku uiszczenia grzywny (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) niewadliwie został oceniony przez organ jako niezasługujący na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał również na żadne prawnie doniosłe okoliczności, z których wynikałoby, że obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia nie jest wymagalny.

16. Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za pobawione usprawiedliwionych podstaw. Nadto, zarzut zawarty w punkcie 1 skargi (wyjście przez Wojewodę Małopolskiego poza zakres zaskarżenia) był niezrozumiały. Wbrew stanowisku skarżącego, sentencja postanowienia Wojewody Małopolskiego z 9.10.2024 r. nie została zredagowana w dwóch punktach, a organ wcale nie uznał zarzutu "niespełnienia wymogów przez tytuł wykonawczy".

17. Z uwagi na powyższe, Sąd skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935).