W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 33 § 2 pkt 1 i 2 lit. c ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. poprzez wadliwe przyjęcie, że obowiązek określony tytułem wykonawczym istnieje;
- art. 34 § 2 pkt 2 lit. a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe oddalenie wniesionego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej;
- art. 7, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, przyjęcie, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonał prawidłowej oceny dowodów, podczas gdy organ w sposób ewidentny przekroczył granice swobodnej oceny dowodów jak i w żaden sposób nie odniósł się do zgłoszonych przez stronę dowodów;
- art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia istnienia obowiązku uiszczenia przez skarżącą dodatkowej,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu szczegółowego wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, z dnia 7 czerwca 2023 r. nr EE.313.2.298.2023 o oddaleniu zarzutu nieistnienia obowiązku wniesionego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1004/23, oddalił skargę.
Na skutek jednakże skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 1087/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał w szczególności, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.EA/418/86/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego, stwierdził, powołując się na § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX2177/17, że obowiązkiem skarżącej było podanie numeru rejestracyjnego pojazdu, dla którego postój był opłacany, czyli dla samochodu marki (...) nr (...), nie zaś dla innego/innych pojazdów, które nawet błędnie umieszczono w aplikacji. Tym samym sąd pierwszej instancji uznał, że błąd ten skutkował obowiązkiem zapłaty opłaty dodatkowej.
NSA podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z: 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16; 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/11; 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15; CBOIS). Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.
Dalej NSA zauważył, że biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1-3 oraz art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) zasadnym jest twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego przez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2026 r., poz., 268, zwanej dalej ustawą o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10; CBOIS).
Z konstrukcji art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego) (wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt I GSK 416/21; LEX nr 3269242).
Przechodząc do meritum w pierwszym rzędzie wskazać należy, że przepis art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi jednoznacznie, że opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za nieprawidłowy sposób wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest bowiem upoważnienia dla Rady Miejskiej do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, nie wymienionych w ustawie. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2467/21 "Ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy (rady miasta) opłat za parkowanie, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie bez podanego numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana - na podstawie art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych - za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wykazującej brak podstaw do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale nieprzewidzianej ustawowo przesłanki nałożenia opłaty dodatkowej, tj. opłaty za niedopełnienie obowiązku przewidzianego w § 3 ust. 7 uchwały."
Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia dowodu opłaty bez podania numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego.
NSA uznał więc, że doszło do naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię.
Z podanych względów skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona. Zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Sąd, będąc nie tylko związany, na mocy postanowień art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, wyrażonymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, ale i w pełni podzielając wyrażone w nim stanowisko, stwierdził zatem, że kontrolowane postanowienia są wadliwe i zaszła konieczność ich uchylenia wskutek błędnej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Wbrew bowiem stanowisku organów zgłoszony przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku był zasadny.
Odkodowywanie pojęcia "nieistnienia obowiązku" na gruncie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych.
Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege), bo o tym przesądza użycie przez ustawodawcę w regulacjach prawnych mających zastosowanie w sprawie sformułowania: "pobiera", to po pierwsze, nie jest zatem wymagane konkretyzowanie tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego i prowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Po drugie, z konstrukcji art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za nieprawidłowy sposób wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty. Brak jest bowiem upoważnienia dla Rady Miejskiej do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, nie wymienionych w ustawie. Nie obejmują one uprawnienia do kreowania nowych przesłanek materialnoprawnych odpowiedzialności finansowej użytkowników dróg. W konsekwencji regulacje prawa miejscowego nie mogą prowadzić do rozszerzenia ustawowej przesłanki "nieuiszczenia opłaty" na sytuacje, w których opłata została zapłacona, lecz dowód jej wniesienia zawiera błędy formalne. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, jak zasadnie podkreślił w powoływanym wyroku NSA, że opłata dodatkowa ma charakter sankcyjny i jako taka podlega ścisłej wykładni. W konsekwencji niedopuszczalne jest jej nakładanie w sytuacjach nieobjętych wprost dyspozycją przepisu ustawowego.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, orzekające organy, wydając kontrolowane postanowienia, dopuściły się więc naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z postanowieniami art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i zastosowanie.
W tych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w II sentencji wyroku, na podstawie art. 200, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zasądzając na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.