6. ZUS w odpowiedzi na skargę – domagał się jej oddalenia. Akcentował m.in., że wydatki skarżącej nie bilansują się z dochodami. Wskazał, że w kontekście sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej niezrozumiałym jest wycofanie przez nią wniosku o przyznanie emerytury z ZUS, w szczególności wobec tego, że o emeryturę z KRUS może ona wnioskować dopiero za ok. 5 lat. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca opłaca ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej (OC) od dwóch samochodów ciężarowych mimo, iż deklaruje zły stan techniczny tych pojazdów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
7. Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu kontrolowanych decyzji.
8. Kluczowe dla przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia sprawy było stwierdzenie nienależytego zbadania i braku poprawnego wyjaśnienia przez orzekający organ administracji tego, czy obciążające skarżącą należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Podkreślić bowiem należy, iż zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia, jak też i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Stwierdzenie przedawnienia należności skutkowałoby bowiem uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe i koniecznością jego umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1492/17).
9. Zauważyć trzeba, iż przepisy regulujące zagadnienie przedawnienia należności składkowych na przestrzeni lat ulegały zmianie (w zakresie prezentacji kolejnych regulacji prawnych w tym względzie por. np. wyrok WSA w Krakowie z 24.04.2019 r., sygn. akt I SA/Kr 16/19 lub z 2.06.2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1594/24). Obecnie obowiązujący art. 24 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualny publikator Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej u.s.u.s.) stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Na mocy art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 5f przywoływanej regulacji, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.
10.1. Z zaskarżonych w sprawie decyzji wynikało, że objęte wypowiedzią organu należności obciążające skarżącą dotyczą składek za okres od kwietnia 2005 r. do marca 2012 r. Analiza jednak obu kontrolowanych decyzji nie dostarcza informacji o przyjętych przez te organy podstawach prawnych i odpowiadających im udokumentowanych uwarunkowaniach ocenianej sprawy będących podstawą stanowiska o mającym wystąpić zawieszeniu biegu terminów przedawnienia, skutkującym dalszą wymagalnością przypisanych skarżącej należności składkowych.
10.2. Zaskarżona decyzja ZUS z 16 stycznia 2024 r. w ocenianym zakresie wskazuje jedynie, iż organ ten "dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 2 listopada 2023 r. prawidłowo wskazano, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu".
Przywołana treść kontrolowanej decyzji stanowi w istocie jedyną wypowiedź – orzekającego ponownie w sprawie skarżącej organu administracji – w kwestii przedawnienia obciążających ją należności składkowych. Treść ta absolutnie nie czyni zadość, wynikającemu z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 par. 3 k.p.a - wymogowi merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne jej rozpatrzenie. Jak akcentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt SK 3/11) organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zastosowanie mają w tym przypadku wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli, a zaangażowanie w rozstrzygnięcie tego samego organu, który orzekał już poprzednio w sprawie, nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji (art. 6–16 k.p.a.).
W realiach ocenianego przypadku stwierdzić zaś należy, że ograniczenie się ZUS w decyzji z 16 stycznia 2024 r. do postawienia wyłącznie tezy o mającej mieć miejsce "analizie kwestii przedawnienia", bez jednoczesnego przedstawienia rozważań, racji i argumentów na poparcie tego stanowiska – czyniło powyższe stwierdzenie wadliwym, albowiem nie poddaje się ono jakiejkolwiek kontroli. Inaczej mówiąc, organ nie zawarł w wydanej decyzji własnych ocen, analiz, czy stanowiska w kluczowej dla sprawy kwestii prawnej obejmującej istnienie i wymagalność należności składkowych obciążających skarżącą, ograniczając się tylko do "podzielenia" stanowiska wyrażonego we wcześniej wydanym w sprawie rozstrzygnięciu. Poza więc naruszeniem wskazanego art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 par. 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, naruszone zostały także - art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), jak też art. 107 par. 3 k.p.a., który zawiera wymogi poprawnego redagowania uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tym samym stopniu naruszony został także art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a., albowiem analiza akt nie dowodzi tego, aby stan sprawy obejmujący zagadnienie zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności został ustalony i wykazany w sposób niewątpliwy (por. niżej).
12.3. Z kolei w decyzji ZUS z 2 listopada 2023 r. – w analizowanej kwestii braku upływu terminu przedawnienia należności obciążających skarżącą – wskazano, że wpływ na zawieszenie biegu tego terminu miały mieć dwie okoliczności. Pierwszą stanowiło "odebranie (11 czerwca 2012 r.) wszczęcia przed wydaniem decyzji o podleganiu do ubezpieczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, która uprawomocniła się 15 marca 2016 r. (wyrok Sądu Apelacyjnego)", natomiast drugą było to, że: "28 lipca 2016 r. zostało odebrane wszczęcie przed wydaniem decyzji o wysokości zadłużenia, która uprawomocniła się 20 czerwca 2023 r. (wyrok Sądu Apelacyjnego)".
Przywołując powyższe okoliczności organ administracji nie zaprezentował miarodajnych regulacji prawnych naprowadzających na to, jaki w ogóle przyjął termin przedawnienia należności w tej sprawie. Zakładać można, że chodzi o okres dłuższy niż 7 lat, skoro najstarsza składka przypisana skarżącej dotyczyła kwietnia 2005 r., a przerwać bieg przedawnienia miało "odebrane wszczęcie przed wydaniem decyzji o podleganiu do ubezpieczeń", które miało mieć miejsce 11 czerwca 2012 r. Jak natomiast wskazano w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia, regulujące prawne dotyczące przedawnienia należności składkowych ulegały na przestrzeni lat zmianie, natomiast poprawne ustalenie ram prawnych rozstrzyganego przez organ przypadku jest nieodzowne dla ustalenia tak samego okresu przedawnienia, jak też prawnie miarodajnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Wskazanie właściwego dla oceny tej sprawy stanu prawnego obciążało organ administracji, który z długości okresu przedawnienia, jak też zawieszenia biegu tego terminu wyprowadził wniosek o wymagalności składek obciążających skarżącą w tej sprawie. Takich, miarodajnych regulacji prawnych organ w kontrolowanej decyzji nie wskazał, co czyni oba zaskarżone akty wadliwymi. Nie jest przy tym rolą Sądu zastępowanie ZUS-u w sygnalizowanej kwestii.
Nadto, zawarte w decyzji twierdzenie, iż skarżąca "odebrała wszczęcie przed wydaniem decyzji (...)" – jest o tyle gołosłowne, gdy dostrzeże się, że przekazane Sądowi akta nie zawierają dokumentów pozwalających zweryfikować te okoliczności. W aktach nie ma ani zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji, na którą powołuje się organ stwierdzając, iż czynność doręczenia tej korespondencji zawiesiła bieg terminu przedawnienia, ani nawet dokumentu, następnie mającej zostać wydanej decyzji "o podleganiu do ubezpieczeń" i "decyzji o wysokości zadłużenia". Nie ma też przywoływanych wyroków sądów powszechnych (apelacyjnych) wydanych w sprawach skarżącej, jak też choćby nawet sygnatur tych wyroków. W istocie, w oparciu o prezentowane w decyzji treści, niemające pokrycia w aktach, nie sposób stanowczo stwierdzić tego, jakie postępowania w sprawie skarżącej toczyły się i jakie decyzje zostały wydane, i czy były to faktycznie takie akty, z którymi prawo wiązało zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Inaczej mówiąc, w oparciu o akta sprawy (które są podstawą dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonych decyzji – por. art. 133 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) nie istniała możliwość zweryfikowania zarówno faktów, jak i dat - obejmujących okoliczności, w których organ upatrywał skutek zawieszający bieg terminu przedawnienia należności obciążających skarżącą.
W analizowanym wyżej aspekcie dostrzec też trzeba, że organ powołuje się na "odebranie wszczęcia przed wydaniem decyzji o wysokości zadłużenia", wskazując zarazem (k. 4-5 decyzji ZUS z 2 listopada 2023 r.) art. 24 ust. 5f u.s.u.s. ("bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"). Wydaje się, że przyjmować należy (choć nie zostało to jasno wyartykułowane, a nadto nie wynika z akt), iż określone tym przepisem zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności skarżącej, ZUS wiązał z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji "określającej wysokość zadłużenia". Stwierdzić jednak trzeba, że katalog wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. decyzji, tj. ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, jest katalogiem zamkniętym Oznacza to, że przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. nie można wykładać w sposób, którego skutkiem będzie rozszerzenie katalogu o jakiekolwiek inne decyzje w nim niewymienione. W świetle powyższego decyzja w sprawie określenia wysokości należności (zadłużenia) nie może zostać zaliczona do żadnego z trzech rodzajów decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., sygn. V SA/Wa 237/18 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Wr 272/19, jak też wyrok WSA w Gliwicach z 27.03.2024 r., I SA/Gl 101/24). Powyższe rozważania są – jak wskazano wyżej – jedynie hipotetycznie, z uwagi na brak precyzyjnej wypowiedzi organu w analizowanym przedmiocie, jak też z uwagi na akcentowane wcześniej braki akt administracyjnych.
13. Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, w tym fakt, że ewentualne przedawnienie należności ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ZUS oraz decyzję ją poprzedzającą.
14. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie i wyjaśni akcentowane wyżej wątpliwości. Organ winien zaprezentować jasne i kategoryczne rozważania wskazujące na to, z jakich uwarunkowań faktycznych i prawnych przyjmuje, że nie doszło do przedawnienia obciążających skarżącą należności z tytułu składek, a uwarunkowania te należycie udokumentuje w aktach sprawy. Ustali precyzyjnie, w stosunku do poszczególnych składek, okresy wpływające na bieg terminu przedawnienia (zawieszenie tego biegu). Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek, ponownie dokona analizy wniosku skarżącej. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.