Wyrok WSA z dnia 14 listopada 2025, sygn. III SA/Kr 49/25

Na wezwanie Sądu, pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował przedmiot zaskarżenia, wskazując, ze jest nim czynność w postaci ustalenia pkd na ucznia dla przedszkoli, dokonana w wyniku II aktualizacji kwoty dotacji w 2024 r. zawartej w ogłoszeniu z 5 listopada 2024 r. o II aktualizacji pkd w 2024 r. oraz korekty II aktualizacji kwoty dotacji w 2024 r. zawartej w ogłoszeniu z 2 grudnia 2024 r.

Pełnomocnik strony skarżącej w dniu 14 listopada 2025 r. złożył do protokołu rozprawy pismo, w którym powtórzył i doprecyzował stanowisko zawarte w skardze, a także odniósł się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 754, ze zm., dalej jako: u.f.z.o.) czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości dotacji lub jej przekazaniu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20 samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały sprecyzowane w przepisach prawnych. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 53/21). Czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy też zauważyć, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpatrywanej sprawie należało przyjąć, że strona skarżąca powzięła powyższą wiedzę w związku z dokonaniem przez organ przelewu kwoty dotacji, który otrzymała w dniu 28 listopada 2024 r., stąd skarga wniesiona w dniu 6 grudnia 2024 r. została złożona z zachowaniem terminu ustawowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 126/24). Okoliczność ta nie była przez strony kwestionowana.

Strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 9 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 2 pkt 2 oraz art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. poprzez ustalenie wysokości dotacji, o której stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w nieprawidłowej wysokości, tj. poprzez nieuwzględnienie w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, o której stanowi art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wszystkich wydatków bieżących (art. 9 u.f.z.o.) zaplanowanych na rok budżetowy 2024 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę Myślenice, w szczególności nieuwzględnienie wydatków bieżących, które zaplanowane zostały w następujących rozdziałach klasyfikacji budżetowej: 75085 Wspólna obsługa jednostek samorządu terytorialnego, 80146 Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli, 80148 Stołówki szkolne i przedszkolne i dokonanie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2024 roku, obowiązującej od 1 listopada 2024 roku, z pominięciem pełnej kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy 2024 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę Myślenice oraz przekazanie stronie skarżącej dotacji z budżetu Gminy Myślenice w nieprawidłowej wysokości.

W skardze podniesiono, że wartość podstawowej kwoty dotacji została przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dniem 2 grudnia 2024 r. skorygowana. Podstawowa kwota dotacji zgodnie z ogłoszeniem na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy Myślenice z dnia 2 grudnia 2024 r. wydaje się również, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, stanowić kwotę, w której nie uwzględniono wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy 2024 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę Myślenice.

Mając na uwadze, iż strona skarżąca zarzuciła, że nadal nie ma dostępu do danych źródłowych dotyczących sposobu obliczenia podstawowej kwoty dotacji (z której 75% powinno być stronie skarżącej przekazywane w oparciu o przepis art. 17 ust. 3), a jednocześnie, strona skarżąca ma wiedzę, iż w kwocie ustalonej pierwotnie w wyniku drugiej aktualizacji obowiązującej od 1 listopada 2024 r., nie zostały uwzględnione określone kategorie wydatków, wniesienie niniejszej skargi okazało się konieczne i uzasadnione.

Organ w odpowiedzi na skargę i w kolejnych pismach procesowych wskazał, że skoro przed złożeniem skargi na ww. czynność Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice doszło do korekty II aktualizacji poprzez ustalenie nowej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli i zdaniem organu uwzględniono w niej wszystkie wydatki bieżące w tym te związane ze wspólną obsługą jednostek samorządu terytorialnego oraz dokształcaniem i doskonaleniem zawodowym nauczycieli oraz stołówkami szkolnymi i przedszkolnymi, to tym samym skargę należy uznać za całkowicie bezprzedmiotową i postępowanie winno zostać umorzone albowiem czynność Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice ustalająca podstawową kwotę dotacji z dnia 5 listopada 2024 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Tym samym, organ administracyjny stwierdził, iż "Sąd administracyjny został pozbawiony możliwości przedmiotu kontroli". Podkreślono, iż czynność podjęta przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w dniu 2 grudnia 2024 roku ma odnosić skutek od 1 listopada 2024 roku, ponadto dokonano już wypłat dotacji w wyższych kwotach przy uwzględnieniu stawki ustalonej korektą z dnia 2 grudnia.

Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, bowiem wskazywało ono na błędne odczytanie intencji strony wnoszącej skargę i zawężenie granic rozpoznania kontrolowanej sprawy.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia wysokości podstawowej dotacji oświatowej na 2024 r. a w dalszej konsekwencji – prawidłowość przekazania stronie skarżącej tej dotacji za listopad 2024 r. (a zatem z uwzględnieniem zarówno II aktualizacji pkd oraz jak i korekty tej aktualizacji).

Odnotowania w tym miejscu wymaga, że w dniu 5 listopada 2024 r. ogłoszono, na podstawie art. 46 ust. 1 zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., że w wyniku II aktualizacji podstawowa kwota dotacji na ucznia dla przedszkoli, o której mowa w art. 12 ust. 1 wynosi 1536,43 zł miesięcznie (pkt 1). W pkt 3 wskazano, że podane wartości obowiązują od 1 listopada 2024 r.

Organ w dniu 2 grudnia 2024 r. dokonał ogłoszenia korekty II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2024 r. Powołując się na przepis art. 46 ust. 1 zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., że w wyniku korekty II aktualizacji, podstawowa kwota dotacji na ucznia dla przedszkoli, o której mowa w art. 12 ust. 1 ww. ustawy wynosi 1609,13 zł miesięcznie (pkt 1). W pkt 3 wskazano, że podane wartości obowiązują od 1 listopada 2024 r. Powyższych ustaleń Sąd dokonał w oparciu o ogłoszenie o II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w roku 2024 z 5 listopada 2024 r. oraz ogłoszenie korekty II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w roku 2024 z 2 grudnia 2024 r.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że kontrola zaskarżonej czynności tj. prawidłowości ustalenia podstawowej kwoty dotacji, obejmuje również stan wynikający z korekty II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2024 r. ogłoszonej 2 grudnia 2024 r., a odnoszącej skutek od 1 listopada 2024 r.

Sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. W tym przypadku jest to czynność organu polegająca na ustaleniu i przekazaniu dotacji w wysokości zaktualizowanej od 1 listopada, a zatem po dokonanej przez organ aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i jej korekcie. Wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę i następnych pismach procesowych nie ma podstaw do umorzenia postępowania sądowego w tej sprawie.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przesłanego przez organ administracyjny, nie sposób zweryfikować stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę oraz w kolejnych pismach procesowych, w których wskazano "iż jeszcze przed złożeniem skargi na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice doszło do korekty II aktualizacji poprzez ustalenie nowej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli i uwzględniono w niej wszystkie wydatki bieżące w tym te związane ze wspólną obsługą jednostek samorządu terytorialnego oraz dokształcaniem i doskonaleniem zawodowym nauczycieli oraz stołówkami szkolnymi i przedszkolnymi. Zatem w ocenie organu niniejsza skarga jest całkowicie bezprzedmiotowa".

Wyjaśnienia wymaga, że podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonego przez stronę skarżącą niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, określonych w art. 17 ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Pojęcie wydatków bieżących zostało zawarte w art. 9 u.f.z.o. - ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.

Z przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.

Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., wynika z art. 44 u.f.z.o., w myśl którego:

1. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2) w październiku roku budżetowego;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

2. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:

1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,

2) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13

- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji.

3. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 uwzględnia się:

1) plan dochodów i wydatków:

a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,

b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

4. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 3 uwzględnia się:

1) plan dochodów i wydatków:

a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1,

b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13

- według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji;

2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej po dniu 30 września roku budżetowego.

W myśl art. 46 ust. 1 u.f.z.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o:

1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1;

2) statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2;

3) wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8.

Stosownie do art 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia/aktu/czynności.

W toku postępowania organ został wezwany przez Sąd do przesłania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w także innych dowodów. Akta, o których mowa w art. 62 pkt 1 p.p.s.a., to zarówno akta sądowe sprawy, jak i akta administracyjne sprawy. Wskazany przepis stanowi zatem podstawę prawną zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone orzeczenie. Materiał dowodowy zebrany przez sąd służy weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego (zob. A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013/3, s. 125-137).

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 9 lipca 2025 r. (o wskazanie metodologii wyliczenia przedmiotowej dotacji na ucznia dla przedszkoli, dokonanej w wyniku II aktualizacji kwoty dotacji w 2024 r. oraz korekty II aktualizacji kwoty dotacji w 2024 r. zawartej w ogłoszeniu z 2 grudnia 2024 r., a także przedłożenie dokumentów stanowiących podstawę tych wyliczeń) organ po raz kolejny wskazał, że "skarga została dokonana na aktualizację czynności organu z dnia 5 listopada 2024 r. i tym samym brak jest podstaw do dokonywania ustaleń w zakresie aktualizacji dokonanej korektą z dnia 2 grudnia 2024 r. Organ przesłał dokument pod nazwą Podstawowa kwota dotacji na dziecko uczęszczające do przedszkoli prowadzonych przez Gminę Myślenice - wrzesień 2024 r. aktualizacja XII 2024, objaśnienia do ww. tabeli oraz Zestawienie Wykonania Budżetu dla Wydatków: od 1.01.2024 – 30.09.2024.

W oparciu o powyższe dokumenty, nie można było zweryfikować prawidłowości podjętej przez organ czynności (stosownie do przepisów ustawy), w ramach której organ ustalił podstawową kwotę dotacji za rok 2024 w wysokości przysługującej stronie skarżącej od listopada 2024 r.

Zaakcentowania wymaga, że sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czynność (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., (sygn. akt I FSK 508/05), Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

W świetle powyższego, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych tej sprawy brak jest danych źródłowych, na podstawie których dokonano ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez stronę skarżącą, po aktualizacji kwoty dotacji oraz korekty tej aktualizacji.

Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i musi mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności. W innym wypadku, dokonywana przez Sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r., III SA/Kr 931/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art.2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA).

Niezwykle istotne jest zatem uzasadnienie podjętej przez organ czynności, bowiem pozwala ono poznać motywy faktyczne, oraz - co ważne w kontekście rozpatrywanej sprawy - także prawne, którymi kierował się on podejmując tę czynność. Obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika z art. 41 ust. 2 lit. c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a także z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18 (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 sierpnia 2023 r., III SA/Po 302/23; wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2022 r., II SA/Op 202/22; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2023 r., III SA/Kr 1143/23). Pokreślenia też wymaga, że uzasadnienie pełni istotną rolę z punktu widzenia skuteczności kontroli sądowej rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 października 1987 r., w sprawie C-222/86). Sąd badając bowiem legalność podjęcia określonej czynności musi poznać motywy, które wpłynęły na takie, a nie inne załatwienie sprawy.

Wskazać też należy, że w załączniku do Rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r., stanowi się, że gdy akt administracyjny może godzić w prawa, wolności lub interesy, zainteresowany informowany jest o motywach, na których akt ten się opiera. Informacja taka udzielana jest czy to przez wskazanie motywów w akcie, czy też – na żądanie zainteresowanego – przez zakomunikowanie mu ich na piśmie z rozsądnym terminie, przy czym przez akt administracyjny rozumie się każdy środek albo decyzję o charakterze indywidulanym, podjęte w wykonaniu kompetencji publicznej i mogących powodować bezpośrednie skutki dla praw, wolności lub interesów osób. Nie można również nie zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza wymóg wskazania przez organ podstawy prawnej dokonywanych czynności. Przepis ten wyraża zasadę praworządności, która jest podstawową zasadą funkcjonowania aparatu administracyjnego (vide wyr. WSA w Bydgoszczy z 8 kwietnia 2025 r., I SA/Bd 814/24).

Powyższe stanowisko znajduje również aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że chociaż z przepisów ustawy nie wynika obowiązek uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dotacji, to jednak taki obowiązek organu administracyjnego można wywieść z dwóch zasad ogólnych prawa administracyjnego, a mianowicie z zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz z zasady dobrej administracji. Jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji. Brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 364/21, publ. CBOSA – wraz z powołaną literaturą).

Warto w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, przypomniany m.in. w postanowieniu NSA z 26 października 2018 r. (I GSK 3105/18), że "ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.)." (vide WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 listopada 2021 r., I SA/Bd 130/21).

Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, tak rozumiane ratio legis sądowej kontroli czynności każe oczekiwać, że czynności organu administracji podlegające kontroli będą należycie uzasadnione, tj. uzasadnione w sposób umożliwiający sądowi wniknięcie w rzeczywiste motywy ich dokonania. W realiach tej sprawy, sądowa kontrola legalności tej czynności, nie jest możliwa.

Podsumowując zatem, stwierdzić należy, że w tej sprawie nie można prześledzić czy ustalenie spornej dotacji nastąpiło zgodnie z przepisami u.f.z.o. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na to nie pozwalał. Powyższa konstatację potwierdza również stanowisko organu administracyjnego, który konsekwentnie w swoich pismach wskazywał, że skarga została złożona na czynność przekazania dotacji po jej aktualizacji i nie obejmuje korekty tej aktualizacji dokonanej przez organ 2 grudnia 2024 r., czym uniemożliwił sądową kontrolę.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., przy brakach dokumentacji jak też wyżej zaprezentowanym stanowisku organu administracyjnego, spowodowałoby, że to Sąd za organ ustaliłby stan faktyczny sprawy i dokonał na jego podstawie subsumpcji przepisów prawa. Wskazać należy, że znane są Sądowi orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2023 r. sygn.. akt I SA/Gd 104/23, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 195/20), gdzie Sądy dokonały obszernej merytorycznej oceny prawidłowości czynności postaci przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji, lecz z uzasadnień tych orzeczeń wynika, że dysponowały obszernym materiałem dowodowym jak i szczegółową argumentacją stron postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku. Należy też zaznaczyć, że wnioski kierowane przez obywateli do organów administracji publicznej, należy interpretować z korzyścią dla stron. Postępowanie administracyjne cechuje zasadniczo duży stopień odformalizowania, zarówno w kwestii treści żądań jak i ich formy. Celem postępowania jest bowiem rozpoznanie sprawy zgodnie z intencją i interesem strony (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r. II GSK 150/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2009 r. II SA/Rz 711/08). Pisma należy zatem interpretować z korzyścią dla strony i zgodnie z jej prawdopodobną wolą. W tej sprawie organ administracyjny, wbrew jednoznacznemu stanowisku strony skarżącej, arbitralnie przyjął, że skarga została dokonana na aktualizację czynności organu z 5 listopada 2024 r. i tym samym brak jest podstaw do dokonania ustaleń w zakresie aktualizacji dokonanie korektą z 2 grudnia 2024 r.

W konstatacji stwierdzić należy, że Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości i wypłata określonej kwoty nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też nie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21 – publik. w CBOSA).

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ stosownych wyliczeń, popartych materiałem źródłowym, nie przedstawił, dlatego też Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną, o czym orzekł w pkt I sentencji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, że nie jest też możliwe na obecnym etapie postępowania uwzględnienie wniosku skargi zawartego w pkt III.

Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Stanowiska tego nie zmienia załączenie przez stronę skarżącą licznych dowodów z dokumentów, w tym również załączonych do pisma z 14 listopada 2025 r. k. 69 i n. Dokumenty te winny być zweryfikowane przez organ i poddane procedurze administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność ww. czynności (pkt I).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami przez co do dalszego postępowania wynikającymi z przedstawionych powyżej rozważań, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.