Wyrok WSA z dnia 16 września 2025, sygn. III SA/Kr 574/25

ZUS uznał w konsekwencji, że z uwagi na fakt, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, nie jest możliwe pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie ZUS zwrócił uwagę, że wobec braku całkowitej nieściągalności może umorzyć należności jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, dalej "rozporządzenie". Organ przedstawił te szczególne przypadki umorzenia określone w §3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

ZUS zwrócił uwagę, że w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania przesłanka wskazana w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ działalność gospodarcza została zawieszona, co nie jest równoznaczne z zaprzestaniem jej prowadzenia.

Organ odniósł się także do przesłanki dotyczącej stanu zdrowia określonej w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przedstawił (str. 8 decyzji) sytuację zdrowotną skarżącej. Podkreślił jednak, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia płatnika możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku skarżącej taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ otrzymuje ona świadczenie emerytalne, które jest stałym dochodem wypłacanym bez względu na stan zdrowia i stanowi źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS. Organ podał także, że z uwagi na fakt przebywania w DPS oczywistym jest, że nie zachodzi przesłanka sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny.

W ocenie ZUS, również ograniczone możliwości płatnicze skarżącej, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Organ podał, że skarżąca przebywa w DPS i na rzecz DPS jest pobierana z emerytury kwota 970,87 zł. Zatem skarżąca ma zaspokojone wszystkie potrzeby bytowo-konsumpcyjne, co prowadzi do wniosku, że jej egzystencja nie jest zagrożona. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą wydatków ZUS podał, że nie są one nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ona ponosić. Podkreślił także, że fakt posiadania zadłużenia z tytułu zobowiązań cywilnoprawnych nie jest okolicznością przemawiającą za umorzeniem należności.

W ocenie organu w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności składkowych. Pomimo wieku skarżącej (67 lat) oraz licznych problemów zdrowotnych, prowadzona egzekucja ze świadczenia emerytalnego nie zagraża jej egzystencji. ZUS potrąca z emerytury wnioskodawczyni 539,37 zł miesięcznie, co powoduje regularne zmniejszenie zadłużenia i w niedalekiej przyszłości całość zadłużenia zostanie zaspokojona. Również z uwagi na posiadany majątek nie zachodzą przypadki całkowitej nieściągalności.

Podsumowując organ wyjaśnił, że instytucja umorzenia jest stworzona dla przypadków szczególnie trudnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, bądź inne nadzwyczajne okoliczności zobowiązany nie jest w stanie spłacić zadłużenia. W sprawie trudno doszukać się cech wyjątkowości. Skarżąca posiada dochód w postaci świadczenia emerytalnego, które stanowi skuteczne źródło egzekucji. Ponadto posiada nieruchomości, które również mogą stanowić potencjalne źródło zaspokojenia przedmiotowego długu. W ocenie ZUS brak jest zatem podstaw, by uznać, że obecne prowadzenie egzekucji zagraża egzystencji skarżącej.

Odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, ZUS podkreślił, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza określoną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. W ocenie organu, zastosowanie umorzenia należności w omawianym przypadku byłoby dodatkowym nieusprawiedliwionym wsparciem ze strony państwa.

W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję z 6 marca 2025 r. skarżąca podniosła, że spełnia ustawowe warunki do umorzenia jej zaległości płatniczych wobec ZUS ze względu na nadzwyczajne wydarzenia związane z jej sytuacją zdrowotną i wyłączeniem z działalności zarobkowej. Wskazała, że nie rozumie dlaczego odmówiono jej udzielenia pomocy de minimis. Podała, że nadal nie zna łącznej kwoty swojego zadłużenia, ponieważ ZUS w pismach wymieniał inne kwoty. W związku z tym skarżąca wniosła o wyjaśnienie także tej sprawy. Do skargi zostały załączone kopie licznych dokumentów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd zauważa, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. Istotnym więc zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy, jest zagadnienie przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącej. Organ rozpoznając powyższą kwestię powinien zebrać materiał dowodowy odnośnie przedawnienia należności objętych decyzją i szczegółowo przedstawić jego ocenę w uzasadnieniu decyzji. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Ustalenia te powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem ZUS rozpoznającego ponownie sprawę było także wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1832/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznanej sprawie takich rozważań w zaskarżonej decyzji zabrakło, a ograniczenie się przez organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy do stwierdzenia, że "organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na Pani koncie nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne" nie jest wystarczające. Wyjaśnienie natomiast kwestii przedawnienia było szczególnie istotne w kontekście podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego podawania przez organ w kierowanej do niej korespondencji różnych kwot zadłużenia. Nie ulega także wątpliwości, że w postępowaniu w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zaległości składkowych na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek kwestia wysokości ustalonych i dochodzonych od niej należności ma istotny wpływ. Organ powinien był zatem w zaskarżonej decyzji odnieść się do ww. zarzutu i wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 37/24; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu Sąd zauważa, że nie kwestionuje, iż decyzje w sprawie umorzenia należności składkowych mają charakter decyzji uznaniowych. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej ustalenie, czy doszło do przedawnienia należności, a w konsekwencji wskazanie jaka jest kwota zaległości składkowych objętych wnioskiem o zastosowanie ulgi, jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która w pierwszej kolejności winna podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd.

Zasadne okazały się także zarzuty dotyczące "odmówienia skarżącej umorzenia pomocy de minimis". Z załączonych do wniosku o udzielenie ulgi w spłacie zaległych składek dokumentów wynika, że skarżąca ubiegała się o pomoc de minimis. Pomoc ta stanowi szczególną kategorię wsparcia udzielanego przedsiębiorcom przez państwo, gdyż uznaje się, że ze względu na swą małą wartość nie powoduje ona zakłócenia konkurencji w wymiarze unijnym. W związku z powyższym, nie stanowi ona de facto pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a w konsekwencji nie podlega obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. Warunki udzielania przedsiębiorcom pomocy de minimis określa rozporządzenia Komisji (UE) 2023/2831 z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 2023/2831 z 15 grudnia 2023 r.). W art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia Komisji wskazano, że uważa się, że środki pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu i dlatego nie podlegają wymogowi zgłoszenia przewidzianemu w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełniają warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Z kolei w polskich przepisach – tj. art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2025 r., poz. 468) - wskazano, że przez pomoc de minimis należy rozumieć inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie pomoc spełniającą przesłanki określone we właściwych przepisach prawa UE dotyczących pomocy de minimis innej niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Chodzi w tym przypadku właśnie o ww. rozporządzenie 2023/2831.

W przypadku wnioskowania o udzielenie pomocy de minimis przez przedsiębiorcę w formie umorzenia zobowiązań publicznoprawnych (w rozpoznanej sprawie - składek należnych na rzecz ZUS) rozpatrzenie wniosku wymaga w pierwszej kolejności zbadania dopuszczalności pomocy de minimis. W zaskarżonej decyzji kwestia ta została jednak całkowicie pominięta, mimo że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wprost wskazała, że wnosi o przyznanie pomocy de minimis. Badanie dopuszczalności udzielenia pomocy de minimis powinno było natomiast poprzedzać badanie ustawowych przesłanek do udzielenia wnioskowanego wsparcia w ramach pomocy de minimis.

Wyżej stwierdzone uchybienia czynią przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W tym miejscu wskazać należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności dokonywanie brakujących ustaleń, analiz, czy zastępowanie organów w zakresie motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy.

Zatem organ ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. ZUS w pierwszej kolejności podda więc analizie kwestię przedawnienia należności składkowych, uwzględniając terminy przedawnienia oraz zdarzenia, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia i w konsekwencji podda analizie kwestię wysokości zaległości będących przedmiotem postępowania oraz zgromadzi stosowną dokumentację w ww. zakresie. Jeżeli w wyniku tych ustaleń ZUS uzna, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu, dokona oceny dopuszczalności udzielenia skarżącej pomocy de mnimis. W tym celu sięgnie do regulacji prawnych wskazanych przez Sąd, tj. ww. rozporządzenia Komisji, jak też do ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i zawartego w niej art. 37 zawierającego katalog obowiązków podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis. Poczynione ustalenia, jak również płynące z nich wnioski, powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania uregulowaną w art. 11 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu

Reasumując, wskazane uchybienia doprowadziły Sąd do wniosku, że decyzja ZUS z 6 marca 2025 r. narusza ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.