Wyrok WSA z dnia 09 września 2025, sygn. III SA/Kr 718/25

W rozpoznanej sprawie, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych reguł, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na zasadzie wynikającej z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. ze stosowanym na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2025 r., poz. 197 ze zm.) odpowiednio do składek na ubezpieczenie społeczne rolników art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025, poz. 350 ze zm.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa KRUS strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sprawa zatem jest dwukrotnie rozpatrywana przez Prezesa KRUS, co powoduje, że pracownik Kasy, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu.

Przesłanka wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż wyłączenie pracownika, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie, jest obligatoryjne. Ustawodawca uznał bowiem za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem osoby wydającej decyzję, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma bowiem ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że pracownik taki, dokonując ponownej oceny materiału dowodowego oraz zarzutów stawianych poprzedniemu rozstrzygnięciu, ze względu na "przywiązanie" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej, nie będzie przy tej ocenie obiektywny i bezstronny. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11 oraz powołane tam orzecznictwo – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Wystarczy zatem udział w wydaniu decyzji, niekoniecznie natomiast decyzja musi pochodzić od urzędnika i być przez niego podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, mogących mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślenia wymaga, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12, na tle podobnej jak brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. regulacji zawartej w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, NSA stwierdził, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odpowiada określeniu "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posłużył się bowiem określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi zatem o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji. NSA uznał, że zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, stwierdzając, że przez analizowane określenie należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. I tak, decyzję z 7 stycznia 2025 r. podpisał Dyrektor OR KRUS w Krakowie – I. S. Oprócz tego, na decyzji tej znajdują się podpisy pracowników organu: Głównego specjalisty – M. F. oraz Radcy Prawnego – J. P.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 19 marca 2025 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję z 7 stycznia 2025 r., która została podpisana przez Zastępcę Dyrektora OR KRUS w Krakowie – A. K. Na decyzji tej widnieją także podpisy ww. pracowników, tj. Głównego specjalisty – M. F. oraz Radcy Prawnego – J. P. M. F. była także członkiem Komisji Kwalifikacyjnej w toku ponownego rozpoznania sprawy i podpisała kartę kwalifikacyjną wniosku o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników, opiniując wniosek ten negatywnie (k. 348 akt adm.). Na karcie tej widnieje także podpis Radcy prawnego – J. P. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. M. F. oraz J. P. Są to zatem pracownicy, którzy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W konsekwencji uznać należy, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy powtórnym rozpatrywaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wyłączyć od udziału w postępowaniu powyższe osoby. Z uwagi na charakter naruszenia prawa, przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się przez Sąd do zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności dotyczących przedawnienia, jak i do argumentów podniesionych przez organ w decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji). O kosztach (pkt II sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, który obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się zatem wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł obliczone w oparciu o §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.