Wyrok WSA z dnia 25 czerwca 2025, sygn. III SA/Kr 845/24

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygniecie sprawy co do istoty poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 20 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że do oceny wniosku skarżącej znajdują zastosowanie przepisy określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. SKO ustaliło, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., obowiązek skarżącej został określony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 28 grudnia 2016 r. Obowiązek nałożony na skarżącą wskazaną decyzją odpowiada obowiązkowi określonemu w tytule wykonawczym. Podważanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie jest dopuszczalne na tym etapie. W ocenie organu nie zachodzi w sprawie przesłanka błędu co do zobowiązanego. Odnosząc się do zarzuconego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz prawidłowości doręczenia skarżącej upomnienia, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, w świetle którego upomnienie zostało doręczone dorosłemu domownikowi, co wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki znajdującego się w aktach sprawy. W ocenie organu II instancji nie zachodzi w sprawie przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, ponieważ doręczenie nastąpiło dorosłemu domownikowi zgodnie z art. 43 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że: nastąpiło prawidłowe doręczenie skarżącej upomnienia zgodnie z art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie dorosłemu domownikowi, podczas gdy: z adresu, na który kierowano w niniejszej sprawie korespondencje wynika, że w dniu doręczenia upomnienia tj. 3 października 2019 r. osoba której doręczono upomnienie zamieszkiwała w budynku przy ul. K. 23 pod numerem 2, natomiast do skarżącej korespondencja w niniejszej sprawie kierowana była do mieszkania przy ul. K. 23 nr 3, a więc nie miało miejsce - jak błędnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu doręczenie domownikowi - przyjęto, bez poczynienia w tym zakresie żadnych ustaleń, że dorosła osoba, która odebrała upomnienie - podjęła się oddania pisma adresatowi;

- błędne przyjęcie, iż brak jest przesłanek umorzenia postępowania zgodnych z dyspozycją art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., podczas gdy materiał dowodowy w sprawie gdyby został zgromadzony przez organ w sposób kompletny, a następnie wszechstronnie i obiektywnie oceniony - z zachowaniem zasady legalizmu - wskazywał na stan wręcz przeciwny, czyli istnienie przesłanek umorzenia postępowania zgodnych z dyspozycją art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., gdyby przeprowadzono dowód z wyroku karnego w sprawie zwierząt których dotyczy decyzja o egzekucji zobowiązania wynikającego z decyzji o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia, a także treść przepisu art. 7 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt ( u.o.z.);

- zaniechanie przez organ zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, w tym uzyskanie: zeznań osoby która odebrała upomnienie adresowane do skarżącej na okoliczność, czy podjęła się oddania pisma adresatowi, zestawienia adresów skarżącej i osoby, która odebrała upomnienia dla zbadania czy osoba która odebrała upomnienie była domownikiem;

- dowolną ocenę dowodów poprzez przyjęcie, że jeśli upomnienie kierowane do skarżącej odebrała osoba dorosła, to można automatycznie przyjąć, że był to domownik skarżącej, oraz że osoba ta spełniła wymogi art. 43 k.p.a.;

- automatyczne odniesienie się w kontekście rozpatrywania przesłanek umorzenia zgodnych z dyspozycją art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. ( egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sadowego albo bezpośrednio z przepisu prawa) - wyłącznie do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy przepis art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a nie ogranicza przesłanek jego zastosowania do niezgodności z orzeczeniami w postępowaniu administracyjnym, czy też przepisami dotyczącymi postępowań administracyjnych, ale literalne brzmienie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a wymienia "orzeczenia" sądowe, a więc także wydane w postępowaniach cywilnych i karne oraz "przepisy prawa", co nakazuje rozpatrywanie podstaw do analizy przesłanek zastosowania wymienionego przepisu w kontekście wszelkich przepisów prawa;

- organ nie uzasadnił dlaczego zaniechał zbadania czy osoba, której doręczono korespondencję spełniała wymogi dla przyjęcia, iż doszło do doręczenia prawidłowego, pomimo, że w tej kwestii nie zgromadzono materiału dowodowego;

- organ nie uzasadnił, dlaczego nie zgromadził materiału dowodowego w zakresie przesłanek do zastosowania art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a - w kontekście orzeczenia sądu karnego oraz art. 7 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt i oraz zaniechał analizy w tym zakresie, pomimo, że literalne brzmienie przepisu art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a , a także obowiązek zbadania wszelkich okoliczności obligowały organ do podjęcia takich ustaleń.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie postępowania egzekucyjnego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca wniosła ponadto o ustanowienie pełnomocnika z urzędu i zwolnienie z kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych orz ustanowiono dla skarżącej adwokata, którego wyznaczy Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie.

Pismem z 24 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu podtrzymał treść skargi złożonej przez skarżącą, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz pełnomocnika z urzędu według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rezultacie, zarówno organy, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2023 r. (I GSK 1108/22).

W wyroku NSA wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy i w jakim terminie zostało doręczone skarżącej upomnienie. Z dołączonej do akt kopii potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że została ona skierowana na adres skarżącej ul. K. 23/3 K., a przesyłkę odebrał A. G. Zarówno w skarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji przyjęto, że upomnienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w trybie doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a.

W skardze skarżąca podniosła, że upomnienie zostało doręczone na nieprawidłowy adres ul. K. 23/2 i odebrane przez osobę nie będącą domownikiem, a także brak ustalenia przez organy czy osoba, która odebrała przesyłkę zobowiązała się przekazać ją adresatowi.

Zgodnie z treścią art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Mając na względzie treść powołanego przepisu, doręczenie dorosłemu domownikowi jest skuteczne jeżeli spełnione zostały następujące przesłanki: adresat jest nieobecny w mieszkaniu, doręczenie następuje do rąk dorosłego domownika, który zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. W orzecznictwie wskazuje się, że przez nieobecność adresata należy rozumieć sytuację przejściową, wynikającą ze zwyczajnych okoliczności życia codziennego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1506/20). Z kolei, "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów, przy czym wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2290/19).

Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I GSK 489/23), przyjęty w art. 43 k.p.a. tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. 43 k.p.a. wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim warunków, którymi są: po pierwsze - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma, po drugie - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej, tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu, po trzecie - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. Przy czym jeśli chodzi o ten ostatni warunek, nie jest przewidziane składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe.

W orzecznictwie wskazuje się, że wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., I SA/Kr 729/17).

W ocenie Sądu w związku z zakwestionowaniem przez skarżącą skuteczności doręczenia upomnienia, ze względu na jego odebranie przez osobę nie będącą dorosłym domownikiem, lecz przez osobę zamieszkującą pod innym adresem, a zatem mogącą uznaną za sąsiada, a nie dorosłego domownika, organy I i II instancji – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście zostały spełnione przesłanki doręczenia, o których mowa w art. 43 k.p.a., a w konsekwencji czy rzeczywiście można przyjąć, że upomnienie zostało skutecznie skarżącej doręczone.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2021 r. (sygn. akt III FSK 3834/21), że skoro doręczenie zastępcze wywołuje takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata, to przyjęty przez ustawodawcę tryb doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 43 k.p.a. zostały spełnione. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w prawem przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 76 § 2 k.p.a., przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. Równocześnie, powołane nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

W niniejszej sprawie upomnienie kierowane do skarżącej zostało odebrane przez A. G., a na potwierdzeniu odbioru przesyłki listonosz zaznaczył, że jest on dorosłym domownikiem w mieszkaniu skarżącej. W toku postępowania skarżąca podniosła, że osoba, która odebrała upomnienie nie jest domownikiem, zamieszkuje bowiem pod innym adresem. Tymczasem, Prezydent Miasta Krakowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przyjęły- bez jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, że upomnienie zostało odebrane przez dorosłego domownika, a zatem skutecznie doręczone skarżącej.

W konsekwencji, w ocenie Sądu organy przedwcześnie przyjęły, że upomnienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w trybie określonym w art. 43 k.p.a. Zdaniem Sądu, w świetle podniesionych przez skarżącą okoliczności, organ powinien dokonać ustaleń w celu zweryfikowania, czy rzeczywiście doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji w sposób określony w art. 43 k.p.a.

Wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w świetle art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia,

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić spełnienie przesłanek doręczenia upomnienia skarżącej w trybie art. 43 k.p.a., w tym celu powinien ustalić adres zamieszkania A. G., ocenić czy może być on uznany za dorosłego domownika w mieszkaniu skarżącej. Po dokonaniu tych ustaleń Prezydent Miasta Krakowa w Krakowie powinien ocenić, czy rzeczywiście doszło do skutecznego doręczenia upomnienia w trybie art. 43 k.p.a. i podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącej o umorzenie postępowania.

Sąd nie podzielił pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, zamierzających w istocie do podważenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji, że organy powinny z urzędu badać dopuszczalność egzekucji, a także, że na tym etapie skarżąca nie może kwestionować obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 grudnia 2016 r. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2023 r. (I GSK 1108/22), jest to decyzja ostateczna i jej wzruszenie jest możliwe w toku ewentualnych postępowań nadzwyczajnych. Sam wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie może w tych okolicznościach otwierać drogi do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.