Wyrok WSA z dnia 15 lipca 2025, sygn. III SA/Po 231/25

W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z 31 stycznia 2025 r. odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność będącą równocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 25.607,38 zł. Oceniając zaskarżone decyzje według wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że naruszają ona prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zgodnie, z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe przesłanki ustanawiają zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zatem dopiero wystąpienie którejkolwiek z nich umożliwia umorzenia tych należności. W niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie pozostawiały wątpliwości, iż żadna z przesłanek określonych w powołanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie ziściła się, co organ wystarczająco przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ prawidłowo również ustalił, że należności, o których umorzenie wnioskuje strona są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zakład, mając na względzie zgromadzony materiał sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że dokonał analizy kwestii przedawnienia. Wskazał prawidłowo, że zgodnie z art. 24 ust. 5f usus bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym (...) do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Odnośnie przedmiotowych należności składkowych ZUS wyjaśnił, że nskutek wszczęcia w dniu 2.02.2024 r. postępowania, w dniu 14.03.2024 r. wydana została decyzja ustalająca okres podlegania ubezpieczeniom społecznym. Decyzja ta stała się prawomocna 23.04.2024 r. Ze względu na błędne wymienienie w niej składek na Fundusz Pracy, wydano 11.09.2024 r. decyzję zmieniającą, która stała się prawomocna 17.10.2024 r. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 4 usus należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Zastrzeżenia Sądu budzi zaś ocena organu dokonana na gruncie art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. prawidłowości, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przyjęcia, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skarżącego jako ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, nie mogą zostać umorzone, bowiem nie jest to uzasadnione na gruncie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia.

Przepis art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych 9art. 238 ust. 3b usus). I tak stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia (pełną nazwę aktu i publikator podano wyżej) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wymaga wyjaśnienia, że dopuszczenie w podanych regulacjach możliwości umorzenia należności przez Zakład wskazuje na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie decyzji, który polega na tym, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia ziszczenia się przesłanki umorzenia może, lecz nie jest do tego zobowiązany, uwzględnić wniosek. Rozstrzygnięcie ma więc charakter uznaniowy. Tego zaś rodzaju rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz powinno stanowić wynik rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 Kpa, wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) oraz jego oceny (art. 80 Kpa), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 Kpa Dowolność w tym zakresie wyklucza również norma określona w art. 6 Kpa zobowiązująca organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa.

Ze względu na powyższe regulacje, sądowej kontroli podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, a nie zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów Kpa reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocena. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru. Istotne jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia. O tym zaś, czy należności z tytułu składek powinny być umorzone, czy też nie, decyduje organ. Przy czym negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rzetelnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z ustaleń dokonanych przez ZUS skarżący nie pracuje. Z decyzji SKO w [...] z 20.04.2023 r. wynika, że zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy korbkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną I. M.. Z tego tytułu skarżący uzyskuje świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 2954 zł miesięcznie. Jego małżonka uzyskuje dochód z emerytury na kwotę 1821,15 zł netto. Jednocześnie organ ustalił, że skarżący nie posiada żadnego majątku, oszczędności, wierzytelności, istotnego majątku ruchomego, w tym pojazdów. Poza zobowiązaniem wobec ZUS skarżący posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytów na kwotę 173.293,18 zł oraz inne na kwotę 57.432,49 zł. Co prawnie relewantne skarżący opiekuje się niepełnosprawną żon, która wymaga opieki całodobowej jako osoba zez znacznym stopniem niepełnosprawności. Wymaga tez zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, a także stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Na tle tych okoliczności i przesłanki określonej w powołanym § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ ograniczył się do wskazała, że skoro skarżący otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne (2954 zł), a jego małżonka emeryturę (1821,15 zł), to nie pozostają w stanie ubóstwa definiowanym przez kwotę minimum socjalnego, wynoszącą dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego 3075,41 zł i tym samym nie występuje stan ubóstwa i brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku.

W ocenie Sądu ustalenia i stanowisko organu w powyższym zakresie są niespójne i nierzetelne z dwóch powodów. Po pierwsze ZUS de facto zignorował oświadczenie strony, iż z podjęcia pracy zarobkowej wyklucza go konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną żoną. W tym kontekście organ niejako przyjął, że skarżący jest w stanie ze świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury żony w łącznej kwocie 4.775,15 zł miesięcznie spłacić należności na łączną kwotę 25.607,48 zł. Organ nie wziął pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne jedynie w niewielkiej części rekompensuje najbliższym członkom rodziny utratę dochodu z pracy lub innej pracy zarobkowej, a jego wysokość odbiega nawet od kwoty minimalnego wynagrodzenia (4300 zł brutto w III kw. 2024 r.). Organ pominął również okoliczność, że małżonka skarżącego wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z powyższego należy zaś wnioskować, że opieka skarżącego nad żoną pozbawia go możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W zakresie tym organ nie poczynił żadnych ustaleń, ani nie przeprowadził stosownych wywodów prawnych i faktycznych.

Nadto zdaniem Sądu nie mieści się w granicach uznania administracyjnego ocena organu w zakresie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. stwierdzenia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ w tym zakresie wskazując na dochód skarżącego i jego małżonki oraz podane comiesięczne wydatki (1637,22 zł) odniósł się jedynie powołanego wyżej kryterium ubóstwa definiowanego przez poziom minimum socjalnego. Z tego jedynie organ wywiódł, że choć wskazuje to na trudną sytuację, to nie na stan zagrożenia bytu. Dodał nadto, że strona zobowiązania wobec Zakładu nie mogą być traktowane jako należności o charakterze drugorzędnym wobec posiadanych przez skarżącego zobowiązań wobec wierzycieli cywilnoprawnych.

Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko ZUS, w ramach którego stwierdziwszy, że miesięczny dochód skarżącego nie przekracza poziomu minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego odwołano się do poziomu minimum egzystencji dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego celem wykazania, że skarżący ma możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zważyć należy, że kryterium minimum socjalnego stanowi kategorię socjalną, mierzącą koszty utrzymania gospodarstw domowych, uwzględniając podstawowe potrzeby bytowo-konsumpcyjne. Konstruując koszyk minimum socjalnego eksperci Instytutu Pracy i Polityki Społecznej kierują się wyznaczeniem granicy wydatków gospodarstw domowych, mierzącej minimalnie godziwy poziom życia. Inaczej mówiąc, wzorzec minimum socjalnego jest modelem zaspokajania potrzeb na zupełnie niskim poziomie, ale jeszcze wystarczającym dla reprodukcji sił witalnych człowieka, na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, w tym utrzymania jego więzi ze społeczeństwem. Z tego względu w koszyku minimum socjalnego uwzględnia się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, higiena, czy ochrona zdrowia), ale także dobra służące do wykonywania pracy, kształcenia, czy też, utrzymywania więzi rodzinnych, towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze.

Tymczasem Zakład nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów składających się na minimum socjalne ponoszonych przez skarżącego, w tym wydatków ponoszonych na żywność, ubiór, higienę, leczenie i rehabilitację niepełnosprawnej żony, itp. Prawidłowa analiza powinna zaś obejmować porównanie stwierdzonej sytuacji materialnej skarżącego i jego małżonki z wysokością zaległej należności z tytułu składek, jak i obejmować zestawienie wysokości posiadanych przez niego comiesięcznych środków z niezbędnymi kosztami utrzymania jego rodziny w celu ustalenia, czy jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez popadnięcia w realny niedostatek. Twierdzenia organu odwołujące się do poziomu minimum egzystencji miały zaś charakter arbitralny, a wskazanie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje stan ubóstwa nijak się ma do oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak i do wykazania, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (żoną) nie pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wprawdzie to w interesie wnioskodawcy pozostaje wykazanie wszelkich okoliczności przemawiających za zasadnością jego żądania, jednakże mając na uwadze ciążący na organach administracji ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie dokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego i ocenionego materiału dowodowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), Sąd uznał poczynione ustalenia w powyższym zakresie za niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kierując się doświadczeniem życiowym oraz zasadą prawdy obiektywnej, a także mając na względzie wynikający z art. 9 Kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, organ winien wezwać skarżącego do rzetelnego przedstawienia kosztów utrzymania rodziny. Strona nie podała szczegółowo stałych wydatków, jak choćby na wyżywienia, zakup odzieży i obuwia, środków higienicznych, transportu do placówek leczniczych i rehabilitacyjnych itp.. Zważywszy, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, organ zobowiązany był na podstawie art. 79a § 1 Kpa, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Chodzi bowiem o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 650/21, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dostrzega, że bezpośrednio po złożeniu przez stronę wniosku z 3 lipca 2024 r. ZUS w piśmie z 5 września 2024 r. wezwał stronę m.in. do złożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji rodzinnej oraz dodatkowych wyjaśnień i dokumentów potwierdzających jej dochody, wydatki, zadłużenie i wskazał, że ich niedostarczenie spowoduje, że wniosek zostanie rozpatrzony wyłącznie na podstawie posiadanych informacji. Jednakże zważywszy, że postępowanie przed organem trwało do 31 stycznia 2025 r. (data wydania decyzji), ZUS winien również ze względu na upływ czasu zwrócić stronie uwagę na aktualizację złożonych oświadczeń oraz konieczność ujawnienia kosztów prowadzonego gospodarstwa domowego. Takich działań Zakład nie podjął. Poprzestał na dwukrotnym poinformowaniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Informacje te nie wskazały stronie jasno, jak wymaga tego przepis art. 79a § 1 Kpa, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Zważyć należy, iż skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności tej konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie skarżącego w sposób szczególny. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada bowiem na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W realiach rozpoznawanej sprawy – jak trafnie skarżący podniósł - nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając w sposób arbitralny prymat interesowi publicznemu. Organ nie wykazał, że w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący opiekujący się niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, twierdzenie o możliwościach spłacenia zadłużenia sięgającego przeszło 25 tys. zł z dochodu pochodzącego z minimalnej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego jest realne i oparte na zasadzie logiki i doświadczenia życiowego. Decyzja Zakładu jest dowolna i narusza art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa.

Konieczne jest ponowienie przez ZUS postępowania dowodowego celem ustalenia w sposób wszechstronny sytuacji zdrowotnej, majątkowej i rodzinnej zobowiązanego. Sąd wymaga od organu, aby poinformował stronę - stosownie do przepisu art. 79a § 1 Kpa – o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazując opisane wyżej przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżący winien zaś również przejawić aktywność w uaktualnieniu swego stanu rodzinnego i materialnego. Sąd zauważa, że badając sytuację finansową należy zawsze dokonać oceny pod kątem czy ściąganie poprzez egzekucję należności na rzecz ZUS nie narusza interesu społecznego z tego powodu, że kwota pozostała po dokonaniu potrącenia egzekwowanej z tego tytułu należności jest poniżej minimum socjalnego. Nie jest bowiem w interesie państwa doprowadzenie rodzin z osobami niepełnosprawnymi do życia w ubóstwie.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.