Wyrok WSA z dnia 15 lipca 2025, sygn. III SA/Po 253/25

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że oba rozstrzygnięcia są zgodne z prawem, przez co skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestie umorzenia należności z tytułu składek są uregulowane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, dalej: u.s.u.s.) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V Prawa upadłościowego;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd podkreśla, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie zezwala ale nie nakazuje umorzyć należności, daje możliwość umorzenia tych należności ("mogą być umarzane"). Nadto wyliczenie to jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sprecyzowano w § 3 Rozporządzenia, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany (tutaj: skarżący) wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dopuszczenie w obu podanych regulacjach: art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami Rozporządzenia, możliwości umorzenia należności przez ZUS wskazuje na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie decyzji, który polega na tym, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.

Taka konstrukcja prawnej instytucji umorzenia należności z tytułu składek świadczy o determinacji ustawodawcy w dochodzeniu zaległych składek. W konsekwencji powyższej regulacji normatywnej organ ma obowiązek interpretować przepisy prawne biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter instytucji umarzania należności z tytułu składek.

Rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach nie mogą mieć jednak charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Ze względu na powyższe regulacje sądowej kontroli podlega przez wszystkim prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne treści decyzji. Kontrola judykacyjna przeprowadzana przez sądy administracyjne dotyczy tak wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego - wynikające z przepisów K.p.a. - reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie powinny być umorzone, rozstrzyga organ administracji publicznej. Sąd podkreśla, że negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być szczególnie przekonująco i kompletnie uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać trzeba, że Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ co do sytuacji finansowej skarżącego. Nie są one zresztą sporne, spór dotyczy interpretacji sytuacji zdrowotnej oraz finansowej skarżącego w świetle normatywnych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd stwierdza, że organ zgodnie z prawem stwierdził, że wobec skarżącego nie spełniła się żadna z przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i zacytowanych powyżej.

Można tylko powtórzyć treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że:

- przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych,

- przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, bowiem nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że (i) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe, (ii) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, (iii) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, (iv) ogłoszono upadłość,

- przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem skarżący ma majątek nieruchomy podlegający egzekucji,

- przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s nie zachodzi, gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

- przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi bowiem naczelnik urzędu skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek,

- przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi bowiem mając na uwadze posiadany przez skarżącego majątek nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Podsumowując tą część rozważań organ trafnie ocenił, że w sprawie nie zachodzą żadne normatywne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

Dalej Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia).

Trzeba pamiętać, że ustawodawca nakazał branie pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), a więc ich ważenie, osobno w realiach każdej sprawy.

Odnosząc się do sytuacji przykładowo wymienionych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia ("w szczególności w przypadku...") Sąd stwierdza, że przez pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1) nie można rozumieć kłopotów finansowych, a to właśnie ich zaistnienie wykazał skarżący w kontrolowanej sprawie.

W toku postępowania organ ustalił (a ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez stronę, która zakwestionowała tylko prawidłowość wniosków), że skarżący jest rozwiedziony, nie pracuje, nie pobiera świadczeń emerytalnych czy też rentowych. Skarżący nie otrzymuje jakiejkolwiek pomocy z Urzędu Pracy czy też z opieki społecznej. Ponosi wydatki z tytułu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego: opłaty - w wysokości 500 zł, opłaty eksploatacyjne - w wysokości 100 zł, koszty leczenia - w wysokości 1000 zł. Skarżący posiada zobowiązania podatkowe za 2023 r. w wysokości 600 zł i z tytułu kredytów zaciągniętych w latach 2018 – 2021 - w wysokości 30000 zł. Zobowiązania te nie są przez stronę spłacane. Skarżący nie posiada majątku ruchomego (poza telewizorem o wartości 200 zł). Jest natomiast współwłaścicielem lokalu mieszkalnego o pow. 65,80 m kw. położonego w [...] przy ul. [...] oraz udziału w nieruchomości wspólnej w wysokości [...] dla którego SR w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej (niezabudowanej nieruchomości rolnej) o pow. 0,12 ha, Nr [...] ZUS zabezpieczył należności hipoteką na łączną kwotę 41202,28 zł. Skarżący pracuje dorywczo. Z oświadczenia skarżącego wynika, że jest na utrzymaniu syna. Syn pokrywa ww. wszystkie koszty związane z utrzymaniem. Od 27 grudnia 2024 r. skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny w PUP bez prawa do zasiłku. Oznacza to, że skarżący wykazał chęć uzyskania pracy. Organ w sposób prawidłowy ocenił - na podstawie przedłożonych dowodów - sytuację zdrowotną strony (k. 8 decyzji z dnia 28 stycznia 2025r.).

Skarżący nie wykazał jakie wynagrodzenie uzyskuje z tytułu tzw. pracy dorywczej i w jaki sposób i w jakim zakresie skarżący jest utrzymywany przez syna. Organ nie miał wobec tego pełnych danych uzyskanych od skarżącego w tym zakresie. Podkreślić należy, że organ zobowiązał stronę do podania wszelkich danych dotyczących sytuacji majątkowej, finansowej i zdrowotnej. Jednakże skarżący nie przekazał kompletnych informacji w tym zakresie. Okoliczność ta nie może jednak obciążać organu. Organ dokonał bowiem prawidłowej oceny sytuacji skarżącego biorąc pod uwagę przedłożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowody (także w zakresie sytuacji zdrowotnej). Ponadto organ szczegółowo opisał stan faktyczny wynikający z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą oraz w sposób prawidłowy ocenił sytuację finansową, majątkową oraz zdrowotną.

Dalej Sąd ocenia, że skarżący nie wykazał poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia). Klęską żywiołową jest np. powódź, pożar. Nadzwyczajnym zdarzeniem jest zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, trudne do przewidzenia a przez to trudne lub niemożliwe do zapobieżenia. Nadzwyczajnym zdarzeniem nie jest pogorszenie stanu zdrowia z uwagi na systematykę ustępu 1 Rozporządzenia, skoro osobna przesłanka dotyczy przewlekłej choroby zobowiązanego.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić tych należności ze względu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd podziela stanowisko ZUS, że warunkiem spełnienia tej przesłanki jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutek przewlekłej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności, trudny stan majątkowy, sytuacja, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie zobowiązanego niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb.

Skarżący jest osobą chorą ale nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto jest zarejestrowany w PUP jako osoba poszukująca pracy. Okoliczność ta świadczy jednoznacznie, że jest osobą zdolną do wykonywania pracy.

Sąd podkreśla, że dla dłużników którzy nie są w stanie spłacić zadłużenia ustawodawca przewidział prawną możliwość odroczenia płatności składek czy rozłożenie należności na raty (art. 29 u.s.u.s.). Są to instytucje, których celowość zastosowania musi być rozważona wobec ubiegającego się o umorzenie należności. Chcąc skorzystać z dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek skarżący musiałby wykazać, czego nie uczynił, że odroczenie płatności składek czy też rozłożenie należności na raty jest niecelowe z uwagi na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną skarżącego czy też jego wiek.

Podkreślić należy, że w sytuacji gdy ulegnie zmianie sytuacja majątkowa, finansowa czy też zdrowotna skarżącego będzie mógł złożyć ponowny wniosek, który będzie podlegał ocenie ZUS.

Podsumowując, obie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem zarówno procesowym, jak i materialnym. Organ zapewnił w trakcie postępowania możliwość aktywnego uczestnictwa stronie i przedkładania dowodów wskazujących na zasadność wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto organ w sposób zgodny z wzorcami normatywnymi uzasadnił obie decyzje, spełniając wymogi m.in. art. 107 § 3 K.p.a. Organ w sposób prawidłowy zastosował także wyżej opisane podstawy materialnoprawne decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.