Wyrok WSA z dnia 21 listopada 2025, sygn. III SA/Po 496/25

ZUS uznał, że i ograniczone możliwości płatnicze skarżącej, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Dokonując rozeznania sytuacji finansowej klienta każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego. Budżet gospodarstwa domowego skarżącej stanowi dochód z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej oraz jej i brata świadczenia emerytalno-rentowego. Kształtuje się on na znacznie wyższym poziomie od minimum socjalnego (ustalonego na 3.04.2025 r. na podstawie danych z GUS przez IPiSS w IV kwartale 2024 r.), które dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi [...] zł. Zatem w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić zaistnienia sytuacji ubóstwa.

Wyjaśniono, że skarżąca oszacowała stałe miesięczne wydatki na utrzymanie na łączną kwotę [...]zł i koszty leczenia w wysokości [...] zł. Oświadczyła przy tym, że nie posiada zobowiązań pieniężnych wobec innych wierzycieli niż ZUS, zatem jej budżet nie jest dodatkowo obciążony. Organ podkreślił, że pomimo generowania strat, skarżąca nadal prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Ma dorosłego syna, którego zatrudnia.

Wskazano również, że 21.02.2025 r. strona zwróciła się do ZUS z wnioskiem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Jednakże umowa ratalna nie została zawarta, ponieważ nie spełniła ona warunków przyznania ulgi - w wyznaczonym terminie nie przedłożyła oświadczenia w sprawie wyrażenia zgody na ustaloną wysokość stopy referencyjnej i nie odesłała do ZUS podpisanej umowy ratalnej. Wskazano, że w dalszym ciągu strona może ubiegać się o przyznanie takiej ulgi.

Na podstawie dostępnych materiałów organ uznał, że skarżąca nie udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności wobec ZUS. Organ upatruje szansę na wyegzekwowanie zadłużenia, czy to w drodze egzekucji, czy w układzie ratalnym.

W skardze skierowanej do tutejszego Sądu N. T. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego oraz o zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Powołała się na swoją trudną sytuacje życiową i materialną, w tym na konieczność sprawowania opieki nad chorym bratem. Podała, że nadal prowadzi działalność gospodarczą, ale nie jest ona dochodowa, generuje straty. Aktualnie ma ona dochód utrzymania jedynie ze swojej emerytury w kwocie [...]zł.

ZUS w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowej dnia 21 listopada 2025 r. skarżąca podała, że nie wiedziała, iż w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej jako emerytka musiała płacić składki zdrowotne. Gdyby miała taka informację od ZUS to łatwiej byłoby opłacać należne składki. Działalność przynosi tylko straty, skarżąca zatrudnia syna i jednego pracownika na Ľ etatu, są oni instruktorami tenisa. Skarżąca i jej brat są chorzy, skarżąca leczy się prywatnie (też stomatologicznie), gdyż oferta ZUS jest niewystarczającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek dokonać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że wydane przez ZUS decyzje są zgodne z prawem, przez co skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestie umorzenia należności z tytułu składek są uregulowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu MGPiPS w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (rozporządzenie).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V Prawa upadłościowego;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie zezwala, ale nie nakazuje umorzyć należności, daje możliwość umorzenia tych należności ("mogą być umarzane"). Nadto wyliczenie to jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Sprecyzowano w § 3 rozporządzenia, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany (tutaj: skarżący) wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dopuszczenie w obu podanych regulacjach art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia możliwości umorzenia należności przez ZUS wskazuje na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie decyzji, który polega na tym, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.

Taka konstrukcja prawnej instytucji umorzenia należności z tytułu składek świadczy o determinacji ustawodawcy w dochodzeniu zaległych składek. W konsekwencji powyższej regulacji normatywnej organ ma obowiązek interpretować przepisy prawne biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter instytucji umarzania należności z tytułu składek.

Rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach nie mogą mieć jednak charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: K.p.a.), wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Ze względu na powyższe regulacje sądowej kontroli podlega przez wszystkim prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne treści decyzji. Kontrola sądowa dotyczy tak wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego - wynikające z przepisów K.p.a. - reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie powinny być umorzone, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Sąd podkreśla, że negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być szczególnie przekonująco i kompletnie uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ co do sytuacji finansowej skarżącej. Nie są one zresztą co do zasady sporne. Spór dotyczy interpretacji sytuacji finansowej skarżącej w świetle normatywnych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu organ zgodnie z prawem stwierdził, że wobec skarżącej nie spełniła się żadna z przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i zacytowanych powyżej. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe.

Również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s nie zachodzi, gdyż skarżąca prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Nie ziściła się też przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (tj. kwoty 16 zł). Nie stwierdzono również braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Nie jest też oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.), ponieważ przymusowe dochodzenie należności nie zostało dotychczas wdrożone. Skarżąca uzyskuje dochód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i pobiera świadczenie emerytalne, które mogą stanowić przedmiot skutecznej egzekucji na rzecz ZUS.

Podsumowując tą część rozważań organ trafnie ocenił, że w sprawie nie zachodzą żadne normatywne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu organ również zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała, by ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie była w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Trzeba pamiętać, że ustawodawca nakazał branie pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), a więc ich ważenie, osobno w realiach każdej sprawy.

Odnosząc się do sytuacji przykładowo wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia ("w szczególności w przypadku...") Sąd stwierdza, że przez pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1) nie można rozumieć kłopotów finansowych, a to właśnie ich zaistnienie wykazała skarżąca w kontrolowanej sprawie.

W toku postępowania organ ustalił, że:

- od 17.06.2002 r. skarżąca prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą z zakresu pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych,

- pobiera świadczenie emerytalne ([...] zł), które wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym ([...] zł) wynosi [...] zł brutto, tj. [...] zł netto i jest wolne od potrąceń egzekucyjnych,

- posiada następców prawnych w osobach: syna M. T., który pozostaje w zatrudnieniu w jej firmie oraz brata M. W., który pobiera rentę rodzinną wynoszącą wraz z dodatkami [dodatkiem dla sieroty zupełnej ([...] zł), dodatkiem pielęgnacyjnym ([...] zł) i świadczeniem uzupełniającym ([...] zł)] [...] zł brutto, tj. [...] zł netto i jest wolna od potrąceń egzekucyjnych,

- nie jest ona właścicielką ani współwłaścicielką nieruchomości,

- nie ma zarejestrowanych pojazdów

- nie posiada dochodu z innych źródeł,

- nie korzysta z pomocy społecznej ani z innych form pomocy,

- ponosi stałe wydatki: z tytułu miesięcznych opłat w kwocie [...]zł, opłaty eksploatacyjne w kwocie [...]zł, koszty leczenia w kwocie [...]zł,

- prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z bratem M. W., który uzyskuje dochód w kwocie [...]zł,

- nie posiada zobowiązań pieniężnych,

- wynajmuje spółdzielcze własnościowe mieszkanie o powierzchni 32,30 m2

- nie posiada składników mienia ruchomego, praw majątkowych ani wierzytelności,

- firma skarżącej nie znajduje się w likwidacji, upadłości ani w postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny sytuacji skarżącej biorąc pod uwagę przedłożone przez nią dowody (także w zakresie jej sytuacji zdrowotnej). Ponadto organ szczegółowo opisał stan faktyczny wynikający z dokumentów przedłożonych przez stronę oraz w sposób prawidłowy ocenił jej sytuację finansową, majątkową oraz zdrowotną.

W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał, że budżet gospodarstwa domowego skarżącej stanowi dochód z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej oraz jej i brata świadczenia emerytalno-rentowego. Kształtuje się on na znacznie wyższym poziomie od minimum socjalnego (stan na 3 kwietnia 2025 r. na podstawie danych z GUS przez IPiSS w IV kwartale 2024 r.), które dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi [...] zł. Zatem w gospodarstwie domowym skarżącej nie można stwierdzić zaistnienia sytuacji ubóstwa.

Ponadto trafnie w uzasadnieniu decyzji ZUS podał, że skarżąca oszacowała stałe wydatki na utrzymanie na łączną kwotę [...]zł i koszty leczenia w wysokości [...] zł/m-c. Oświadczyła, że nie posiada zobowiązań pieniężnych wobec innych wierzycieli niż ZUS, zatem jej budżet nie jest dodatkowo obciążony. Zwrócono uwagę, że działalność gospodarcza skarżącej przynosi straty, lecz mimo tego jest przez nią nadal prowadzona. Generuje ona zatem na bieżąco dodatkowo koszty, co utrudnia dokonywanie spłaty zaległych należności wobec ZUS. Okoliczność ta nie może zatem przemawiać na korzyść skarżącej przy rozpatrywaniu jej wniosku o umorzenie przedmiotowych należności.

Trafnie ZUS uznał też, że skarżąca nie wykazała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Klęską żywiołową jest np. powódź, pożar. Nadzwyczajnym zdarzeniem jest zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, trudne do przewidzenia a przez to trudne lub niemożliwe do zapobieżenia. Nadzwyczajnym zdarzeniem nie jest pogorszenie stanu zdrowia z uwagi na systematykę ustępu 1 § 3 rozporządzenia, skoro osobna przesłanka dotyczy przewlekłej choroby zobowiązanego.

Odnośnie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Sąd podziela stanowisko ZUS, że warunkiem jej spełnienia jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutek przewlekłej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności, trudny stan majątkowy, sytuacja, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie zobowiązanego niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb. Skarżąca jest osobą chorą, ale nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto nadal prowadzi działalność gospodarczą, co potwierdziła na rozprawie sądowej. Okoliczność ta świadczy jednoznacznie, że jest osobą zdolną do poszukiwania dodatkowego dochodu, pomimo opieki nad niepełnosprawnym bratem. Ponadto, pomimo stwierdzonych o skarżącej chorób i konieczności sprawowania opieki nad chorym bratem, skarżąca pozostaje aktywna zawodowo i prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Równocześnie pobiera emeryturę (świadczenie przyznawane na stałe, podlegające corocznej waloryzacji i wypłacane niezależnie od stanu zdrowia). Z kolei jej brat - M. W. pobiera rentę rodzinną wraz z dodatkami, w tym świadczeniem uzupełniającym i dodatkiem pielęgnacyjnym. Łącznie uzyskują miesięcznie ok. [...] zł dochodu netto.

Sąd podkreśla, że dla dłużników którzy nie są w stanie spłacić zadłużenia ustawodawca przewidział prawną możliwość odroczenia płatności składek czy rozłożenie należności na raty (art. 29 u.s.u.s.). Są to instytucje, których celowość zastosowania musi być rozważona wobec ubiegającego się o umorzenie należności.

Chcąc skorzystać z dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek skarżąca musiałaby wykazać, czego nie uczyniła, że odroczenie płatności składek czy też rozłożenie należności na raty jest niecelowe z uwagi na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną skarżącego czy też jego wiek.

Wskazać należy w tym miejscu, że 21 lutego 2025 r. skarżąca zwróciła się do ZUS z wnioskiem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Jednakże umowa ratalna nie została zawarta, ponieważ nie spełniła ona warunków przyznania ulgi - w wyznaczonym terminie nie przedłożyła oświadczenia w sprawie wyrażenia zgody na ustaloną wysokość stopy referencyjnej i nie odesłała do ZUS podpisanej umowy ratalnej. Organ wskazał jednak zasadnie, że w dalszym ciągu może ona ubiegać się o przyznanie takiej ulgi.

Dodać należy, że w sytuacji gdy ulegnie zmianie sytuacja majątkowa, finansowa, czy też zdrowotna skarżącej będzie mogła ona złożyć ponowny wniosek, który będzie podlegał ocenie ZUS.

Reasumując, tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS wydane zostały zgodne z prawem procesowym i materialnym. Organ zapewnił w trakcie postępowania możliwość aktywnego uczestnictwa stronie i przedkładania dowodów wskazujących na zasadność wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Organ w sposób wyczerpujący uzasadnił wydane decyzje, spełniając wymogi m.in. art. 107 § 3 K.p.a. Również w sposób prawidłowy zastosowano przepisy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.