Na rozprawie przed tut. Sądem nieprofesjonalny pełnomocnik skarżących (syn) popierał stanowisko wyrażone w skardze. W imieniu organu nikt się nie stawił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W punkcie wyjścia podkreślić należy, że skargę wniesiono na decyzję uchylającą decyzję burmistrza i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego ramy normatywne sprawy wyznacza zasadniczo ocena zaskarżonej decyzji w świetle przesłanki sformułowanej w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej (rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części). Kognicja składu orzekającego, rozstrzygającego sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), sprowadza się tym samym do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł uchybienia procesowe o takim ciężarze, że nie były one możliwe do wyeliminowania w toku kontroli instancyjnej, lecz wymagały przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podobnie bowiem jak organ odwoławczy nie wypowiada się zasadniczo w decyzji kasatoryjnej o meritum sprawy, tym bardziej nie może tego uczynić sąd administracyjny, zważywszy na charakter kontrolowanej decyzji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczy zarzut organu odwoławczego wobec burmistrza stanowią przede wszystkim:
- niekwestionowany w decyzji pierwszo-instancyjnej (s. 3 i n.) brak przesłuchania osób, które miały zamieszkiwać nieruchomość, jak i brak przesłuchania strony postępowania (organ ograniczył się do wskazania na brak skorzystania przez stronę z możliwości uczestniczenia w przesłuchaniach świadków), a także
- brak analizy przywołanego w decyzji pierwszo-instancyjnej (s. 2) "dużego" zużycia wody (zabrakło, jak należy domniemywać, odniesienia się do konkretnych wartości, wskazujących na zamieszkiwanie osób w rzeczonej posesji).
Kolegium wskazało zatem, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sprawie pobieżnie i nie dało definitywnej podstawy do wywiedzenia twierdzenia o zamieszkiwaniu przedmiotowej nieruchomości. To twierdzenie, że stan faktyczny ustalono ogólnikowo, bez umożliwienia stronie odniesienia się do poczynionych ustaleń, potwierdzają (z odmiennym uzasadnieniem) sami skarżący w złożonym środku odwoławczym (s. 2 i n.). W tym stanie rzeczy zasadne było przyjęcie, że okoliczności sprawy nie zostały ustalone w znacznej części, w rozumieniu art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. Trafnie w szczególności wywiódł organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy, skoro uniemożliwił skonfrontowanie ustaleń wynikających z zeznań przesłuchanych osób w szczególności z wyjaśnieniami samych skarżących, jak też posłużył się nie tyle ustaleniem, ile pewną estymacją, tj. twierdzeniem o "dużym" zużyciu wody (nie wiadomo jaki wymiar tego zużycia miałby potwierdzać fakt zamieszkiwania posesji).
W tym kontekście Sąd wyjaśnia również, że wprawdzie organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć sprawę apelacyjnie (tj. w pełnym zakresie), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, niemniej zasadniczo powinien bazować na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności, tzn. gromadzeniem dowodów w sposób wykraczający poza dwukrotne rozpatrzenie tego samego zagadnienia. Biorąc natomiast pod uwagę dostrzeżone przez Kolegium uchybienia, którym skarżący nie przeczą, a wręcz podkreślają pewną ich proliferację w działaniu burmistrza, nie nasuwa wątpliwości ocena organu drugiej instancji, że braki w materiale dowodowym były tego rodzaju, że wykluczały możliwość samodzielnego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Burmistrz nie przeprowadził bowiem dowodów o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy, tzn. oparł się na materiale dowodowym uwzględniającym w zasadzie tylko oświadczenia przesłuchanych osób, z pominięciem zwłaszcza wyjaśnień samych zainteresowanych.
Zdaniem Sądu, gdyby Kolegium uwzględniło w tym stanie rzeczy postulat skarżących i samodzielnie przeprowadziło ww. dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należałoby oceniać zachowanie organu odwoławczego w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności. Oznaczałoby to bowiem gromadzenie istotnych dowodów, które uprzednio nie zostały poddane ocenie organu pierwszej instancji (dotyczy to w szczególności przesłuchania skarżących, jak też ustaleń co do ilości zużytej wody). W związku z tym zgłoszone w skardze żądanie, by Kolegium samodzielnie wydało decyzję, podąża niejako w poprzek architektury postępowania podatkowego, gdzie to co do zasady organ podatkowy pierwszej instancji gromadzi materiał dowodowy i go ocenia, a następnie tę ocenę rewiduje organ drugiej instancji. Organ odwoławczy ma wprawdzie również kompetencję by ustalenia pierwszo-instancyjne uzupełnić, lecz nie oznacza to czynienia ich w zasadniczym zakresie, od podstaw. Organ odwoławczy nie jest bowiem, jak już wskazano, obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga natomiast od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody (art. 229 należy odczytywać w związku z art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej – vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 2785/16, CBOSA). Takiej oceny, jak zauważono, zabrakło w decyzji burmistrza. Stąd decyzję kasacyjną należało uznać za trafną, zaś żądanie samodzielnej oceny sprawy przez SKO (niejako w zastępstwie burmistrza) za nieuzasadnione. Rzutuje to ceteris paribus na zarzuty skarżących dotyczące błędów procesowych popełnionych przez organ pierwszej instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym zwłaszcza związanych z utrudnianiem im aktywnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (s. 2 in fine i n. skargi).
Z analogicznych względów nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji twierdzenia skarżących dotyczące opieszałości organów w rozpatrzeniu sprawy co do istoty. Wskazać należy, że w granicach sprawy nie mieści się badanie tej kwestii. Jeżeli skarżący uważają, że postępowanie jest prowadzone przewlekle, a czynności podejmowane w postępowaniu są dokonywane zbędnie, dla pozoru, czy uchybiają istocie sprawy lub powielają czynności dowodowe już przeprowadzone albo organ wykazuje się bezczynnością, mogą te kwestie uczynić przedmiotem odrębnej skargi (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola legalności decyzji wymiarowej (określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), a tym bardziej decyzji kasacyjnej wydanej w takim postępowaniu, nie może stać się okazją do badania innych spraw, czy to w zakresie bezczynności, czy przewlekłości postępowania. Ramy normatywne sprawy wyznacza bowiem, jak wskazano, ocena zaskarżonej decyzji w świetle przesłanki sformułowanej w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Postępowania przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, nie dostrzegając (także z urzędu) uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania spornej decyzji z obrotu prawnego.