Spółki mając na uwadze powyższe naruszenia wniosły o:
1) stwierdzenie nieważności Uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g.,
2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., tj. z:
a) Uchwały nr 656/LXXll/2022 Rady Miasta Ostrołęki z 24 listopada 2022 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na terenie miasta Ostrołęki,
b) Projektu uchwały z 12 września 2022 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na terenie miasta Ostrołęki wraz z uzasadnieniem,
c) Uchwały nr 631/LXVIII/2022 Rady Miasta Ostrołęki z 29 września 2022 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na terenie miasta Ostrołęki,
d) Protokołu nr LXVIII/2022 z sesji Rady Miasta Ostrołęki z 29 września 2022 r.,
e) Uchwały nr 24.370.2022 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 25 października 2022 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr 631/LXVIII/2022 Rady Miasta Ostrołęki z 29 września 2022 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na terenie miasta Ostrołęki,
f) Programu ochrony środowiska dla Miasta Ostrołęki na lata 2021-2027 z perspektywą do roku 2030,
g) Sprawozdania Zarządu z działalności O. w P. za okres 01.01.2022 r. - 31.12.2022 r.,
h) wydruku artykułu "Rekord handlu prądem z sąsiadami" ze strony internetowej portalu wysokienapiecie.pl: https://wysokienapiecie.pl/95978-rekord-handlu-pradem-z-sasiadami/,
i) wydruku ze strony internetowej X. dotyczącego zakresu wykonywanej przez ten podmiot działalności: [...],
j) wydruku ze strony internetowej L. dotyczącego zakresu wykonywanej przez ten podmiot działalności: [...],
Ponadto "K." sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:
a) wydruku ze strony internetowej C. sp. z o.o. dotyczącego zakresu wykonywanej przez ten podmiot działalności: [...],
b) wydruku ze strony internetowej P. sp. z o.o. dotyczącego zakresu wykonywanej przez ten podmiot działalności: [...],
c) wydruku informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców KRS dotyczącej P. sp. z o.o.
3) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.,
Według Skarżących zaskarżona Uchwała istotnie narusza przepisy prawa, a w szczególności: 1) różnicuje stawki podatku od nieruchomości poprzez użycie kryteriów podmiotowych, podczas gdy dopuszczalne jest - zgodnie z art. 5 u.p.o.l. - użycie wyłącznie kryteriów przedmiotowych, a w konsekwencji narusza prawa konstytucyjne dyskryminując przedsiębiorców objętych zwiększonymi obciążeniami publicznoprawnymi, 2) pociąga za sobą udzielenie przez gminę pomocy publicznej dla szeregu przedsiębiorców, bez dopełnienia stosownych procedur i uzyskania wymaganych zgód.
Rada Miasta Ostrołęka uchwałami z dnia 27 marca 2025 r. nr 163/XXI/2025 i 164/XXI/2025 oraz uchwałą z dnia 29 maja 2025 r. nr 185/XXV/2025 udzieliła odpowiedzi na wniesione przez Spółki skargi. Organ po dokonaniu ponownej analizy zaskarżonej uchwały za bezpodstawne uznała wniesione zarzuty, z kolei dowody i uzasadnienie za niewystarczające do skutecznego zakwestionowania uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 10 września 2025 r. postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygnaturach III SA/Wa 880/25, III SA/Wa 881/25 oraz III SA/Wa 1422/25, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą III SA/Wa 880/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo, skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.
Skarżący kwestionując uchwałę organu gminy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc mieć następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie powyższej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.
Granica między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale niestwierdzeniem w sprawie naruszenia tego interesu, jest nieostra. Zdaniem Sądu, co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego. W tej mierze sąd podziela wyrażony już pogląd w orzecznictwie, że regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 155/18, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w analizowanej sprawie indywidualnego źródła interesu prawnego Stron skarżących upatrywać można w tym, że w ich ocenie, z powodu treści kwestionowanej uchwały doszło do obciążenia ich znacznie wyższymi niż dotychczas stawkami podatku od nieruchomości na terenie miasta Ostrołęki. To oznacza, że Strony przedstawiły argumentację pozwalającą przyjąć, że w ich ocenie, część kwestionowanej uchwały, której stwierdzenia nieważności oczekuje, w sposób negatywny wpływa na ich sytuację prawną, bowiem kształtuje wysokość podatku w nadmiernej wysokości.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem sposób określenia w uchwale kryterium podatników objętych podwyższoną stawką podatku od nieruchomości.
Wyjaśnić należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie odnosił się do wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Utrwalony jest pogląd, że zasada ta "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2007 r., SK 9/05, OTK 2007 Nr 3, poz. 31).
Równość należy rozumieć jako nakaz nadawania im takich treści, by kształtowały one w jednakowy sposób sytuację prawną podmiotów posiadających wspólną lub wspólne cechy relewantne. Cechą relewantną w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez podmioty działalności gospodarczej na terenie miasta Ostrołęki skutkującej degradacją środowiska ze względu na emisje gazów złowonnych oraz zwiększony ruch pojazdów ciężarowych, jak wynika to z uzasadnienia spornej uchwały. Zasada równego traktowania oznacza, że w każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 6 marca 2007 r., OTK-A 2007 Nr 3, poz. 22, 23 listopada 2010 r., K 5/10, OTK-A 2010 Nr 9, poz. 106).
Strony skarżące słusznie podniosły, iż uchwała nie realizuje jej celu, bowiem wyznaczony w załączniku do uchwały obszar pomija tereny, na których prowadzą działalność gospodarczą podatnicy zakwalifikowani jako podmioty zanieczyszczające środowisko (emisja gazów i hałasu) czy też generujących zwiększony ruch ciężarowy oddziałujący na infrastrukturę miejską. Ta okoliczność jest niesporna między Stronami sporu. Wywód zatem, iż skutkiem podjętej uchwały jest niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji prawnej podatników przez obciążenie zwiększoną stawką podatku od nieruchomości arbitralnie wybranych podmiotów, jest w pełni uzasadniony. Nie można nadto pominąć, okoliczności, iż co więcej, podwyższoną stawką podatku nie został objęty podmiot konkurencyjny dla jednej ze Stron.
Sąd w składzie niniejszym nie podzielił zaś zarzutu, że niniejszą uchwałą zróżnicowano wysokość podatku poprzez kryteria podmiotowe, bowiem odniesiono się do numerów działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 1, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu (ust.2), a przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków (ust.3). Opodatkowanie wyższą stawką podatku zawsze dotyczyć będzie określonego podmiotu, co nie oznacza, że zastosowane kryterium ma charakter podmiotowy. Zróżnicowanie stawek w tej sprawie nie odnosi się bowiem do rodzaju czy cech podmiotu, ale do działek znajdujących się na danym obszarze.
W wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 3225/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ilość podmiotów spełniających określone kryteria przedmiotowe, stanowiące podstawę opodatkowania podatkiem od nieruchomości, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność różnicowania stawki podatku na podstawie art. 5 ust. 2 u.p.o.l., jeżeli treść konkretnego przepisu uchwały rady gminy jednoznacznie wskazuje na kryterium przedmiotowe dokonanego rozróżnienia.
Rekapitulując, w ocenie Sądu, ustalenie stawek w podatku od nieruchomości, mieszczących się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, co do zasady nie może być postrzegane za naruszające wartości konstytucyjne, bowiem dopóki organ gminy porusza się w granicach stawek obowiązujących na dany rok, nie dokonuje nadmiernej ingerencji w prawa podmiotowe. Zasadniczo każdy ma obowiązek uiszczać podatki określone w ustawie, co wynika z art. 84 Konstytucji. Samorząd, który jest beneficjentem wpłat z podatku od nieruchomości, musi określając stawki uwzględniać potrzeby społeczności lokalnej i ma prawo do różnicowania stawek. Uprawnienie organu gminy do ustalania stawek podatku w granicach wyznaczonych w ustawie znajduje pełne umocowanie konstytucyjne. W ramach granic wyznaczonych przez art. 5 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia. Jakkolwiek różnicowanie stawek podatku, jak w niniejszej sprawie, doprowadziło do sytuacji, w której podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii nie zostały potraktowane równo. Uzasadnienie uchwały wskazujące na wprowadzenie podwyższonych stawek na terenie miasta Ostrołęki z uwagi na emisje gazów złowonnych oraz zwiększony ruch pojazdów ciężarowych rozmija się ze wskazaniem obszaru, na którym te podwyższone stawki mają obowiązywać przy niespornej okoliczności, że podmioty, których działalność także powoduje degradację środowiska w powyższym zakresie, znajdują się również poza tym wyznaczonym obszarem, a zatem nie obejmie ich ta podwyższona stawka podatku. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z art. 5 u.p.o.l., Rada może stosować inne kryteria różnicujące, jak choćby rodzaj prowadzonej działalności, przeznaczenie czy sposób wykorzystania gruntu, które pozwoliłyby być może w sposób niedyskryminujący uwzględnić czynniki wskazane w uzasadnieniu uchwały w celu zastosowania podwyższonej stawki podatku.
Nie ulega wątpliwości, że § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 1 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji, co spowodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności.
Z uwagi na uznanie zarzutu w powyższym zakresie za uzasadniony Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 1 pkt 2 lit. b) (pkt 1 sentencji wyroku). Strony skarżące jednakże wnosiły o stwierdzenie nieważności całej uchwały, pomimo że argumentacja dotyczyła jedynie jej § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 1 pkt 2 lit. b), tym samym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy, na podstawie art. 200, a także odpowiednio art. 205 § 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.(pkt 3-5 sentencji wyroku).
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).