W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji SKO i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie należności. Zarzuciła strona niewłaściwą ocenę jej sytuacji przez organ, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyjątkowych warunków i utrudnień wynikających z ogłoszonego 20 marca 2020 r. stanu pandemii COVID-19. Zaznaczył, że z uwagi na rozprzestrzenianie się wirusa nie używał zimą samochodu, który stał zepsuty przed blokiem, więc nie można go było przestawić, a gdy na wiosnę poszedł do warsztatu samochodowego, warsztat był zamknięty. Podkreślił, że nieuiszczenie opłaty abonamentowej nie wynikało z jego złej woli, ale brakiem możliwości dokonania wpłaty w kasie ZDiUM. Zaznaczył, że nie korzysta z innych form płatności, nie potrafi obsługiwać stron internetowych i nie miał możliwości wniesienia opłaty drogą elektroniczną. Natomiast gdy złagodzone zostały restrykcje związane z COVID-19 od razu dopełnił obowiązku wniesienia opłaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Objęta wnioskiem o umorzenia należność stanowi opłatę (za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania w miejscu wyznaczonym do parkowania), do której ma zastosowanie ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r. poz. 470, ze zm., dalej: udp). Art. 13 ust. 1 udp stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 udp. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 udp, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Stwierdzenie okoliczności faktycznej, polegającej na nieuiszczeniu opłaty parkingowej jest wystarczające dla ustalenia treści stosunku prawnego - obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w określonej wysokości.
Opłata dodatkowa stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022r., 1634 ze zm., dalej: ufp) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 2116/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Wniosek skarżącego organy prawidłowo rozpatrzyły w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp zgodnie, z którym organ może na wniosek zobowiązanego umorzyć w całości taką należność w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ rozpoznając wniosek strony o umorzenie należności na podstawie ww. przepisu działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w stosowaniu umorzenia należności, nawet wówczas, gdy przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego wystąpią. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem o tym, czy należność ma być umorzona, ta kwestia pozostawiona jest decyzji organu. Zastrzec jednak należy, że uznanie nie oznacza dowolności organu w zakresie oceny okoliczności sprawy, które stanowią o ważnym interesie zobowiązanego czy interesie publicznym. Uznaniowy charakter decyzji przesądza o zakresie jej kontroli przez sąd administracyjny, który dokonuje jej oceny pod katem legalności tj. czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa, czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i, czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy oraz, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, a podjęte wnioski, czy są logiczne i poprawne. Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności, czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia należności.
Ponadto zwraca Sąd uwagę na pogląd, który Sąd podziela, wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 2016 r., II FSK 2427/14 (dostępny w CBOSA), że zrelatywizowanie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych może być w pewnych sytuacjach niezbędne dla należytego wywiązania się przez sądy administracyjne z wynikającego z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mogą bowiem zdarzyć się sytuacje, gdy sposób skorzystania z uznania administracyjnego przez organ administracyjny budzi wątpliwości w kontekście realizacji skodyfikowanej w art. 124 O.p. zasady wyjaśniania (przekonywania) oraz skodyfikowanej w art. 120 O.p. zasady legalizmu, stanowiącej realizację wynikającej z normy zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Niewątpliwie ewentualna ingerencja sądu administracyjnego w prawidłowość zastosowania uznania administracyjnego może być usprawiedliwiona tylko w sytuacjach wyjątkowych, w których rozstrzygnięcie, chociaż podjęte w granicach uznania, budzi zastrzeżenia ze względu na jego obiektywną niesprawiedliwość.
Wyjaśnić również trzeba, że ustawodawca w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp dla przyznania ulgi wymaga wystąpienia przesłanek "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego". Z uwagi na brak legalnych definicji i nieostrość terminów "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego", a przez to ich szeroki zakres, zasadniczy wpływ na sprecyzowanie tych pojęć ma orzecznictwo sądowe. Sądy administracyjne rozpatrując konkretne sprawy wskazują na przesłanki, których wystąpienie świadczyło o istnieniu "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego". Przy definiowaniu tych pojęć zasadne jest również odwołanie się do poglądów wyrażanych przez sądy administracyjne na tle instytucji umorzenia uregulowanej w ustawie Ordynacja podatkowa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który Sąd podziela, że przez ważny interes zobowiązanego należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Przy czym pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków.
Z kolei przesłankę "interesu publicznego" interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi także wątpliwości, że interpretując ustawowy termin "interes publiczny" należy uwzględnić zasady konstytucyjne w tym: zasadę zaufania obywatela do państwa (wynikająca z art. 2 Konstytucji RP), zasadę uwzględnienia dobra rodziny, nakazująca państwu szczególną pomoc i opiekę dla rodzin niepełnych czy wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), zasada zabezpieczenia społecznego dla osób, które pozostają bez pracy i bez środków utrzymania bez własnej winy (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zasady te winny być uwzględnione przez organy podatkowe przy badaniu istnienia przesłanki "interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., II FSK 689/09, CBOSA).
Nie jest kwestionowane także w orzecznictwie, że przy ocenie istnienia przesłanek "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego" należy uwzględnić nie tylko okoliczności powstania zaległości, ale także również aktualną w dacie orzekania sytuację podatnika, w tym również jego sytuację rodzinną i ekonomiczną (por. wyrok NSA z 31.10.2012 r., II FSK 510/11), a zatem, czy spłata zaległości, o umorzenie której wnosi zobowiązany, nie nastąpi kosztem zaspokojenia podstawowych potrzeb podatnika i jego najbliższych.
Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy naruszyły prawo nie dokonując dostatecznej analizy i oceny wystąpienia przesłanek umorzenia. W sprawie organy obu instancji stwierdziły, że nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia. W ocenie Sądu organy podejmując takie wnioski nie uwzględniły materiału dowodowego sprawy i pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty wskazywane przez stronę. W tym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie okoliczności powstania należności, sytuacji życiowej i majątkowej strony.
_______________
W tym kontekście przede wszystkim należy zauważyć, że dokonując oceny możliwości finansowych strony organ nie dokonał w istocie w ogóle kompleksowej oceny sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego ograniczając się do przytoczenia podawanych przez stronę ( w różnych pismach) informacji oraz stwierdzenia, że posiada ona stały dochód z tytułu renty , co daje szanse na spłatę należności. Tymczasem rozważając przesłankę ważnego interesu strony w tym kontekście powinien ustalić na podstawie tych informacji ( których treści – jak stwierdzono w decyzji organu I instancji, nie kwestionował) jakim dochodem strona realnie dysponuje w swoim gospodarstwie domowym po uwzględnieniu niezbędnych wydatków, a następnie dokonać oceny, czy pozwala on na spłatę należności bez narażenia skarżącego i jego rodziny na znalezienie się w sytuacji, w której możliwość zaspokojenia ich niezbędnych życiowych potrzeb byłaby zagrożona. Z decyzji nie wynika jasno, jaką ilość osób w gospodarstwie domowym oraz które ostatecznie dochody i wydatki ( czy również dotyczące żony, utrzymania mieszkania) uwzględniał organ dokonując oceny możliwości spłaty przez skarżącego należności objętych wnioskiem. SKO posługuje się argumentem, że skarżący posiada stałe, niezagrożone utratą źródło utrzymania – rentę w wysokości 1200 zł, zaś jedyne wydatki miesięczne jakie podał, to spłata kredytu w wysokości 315 zł. Nie sposób jednak wyprowadzić z zaskarżonej decyzji ( oraz decyzji ją poprzedzającej), czy organy uznały, że skarżący w ogóle nie ponosi żadnych innych wydatków, choćby związanych z utrzymaniem czy leczeniem. Organ nie odnosi się do okoliczności, że obciążająca skarżącego kwota opłat dodatkowych przewyższa powołane w tej decyzji dochody strony z tytułu renty, zaś skarżący podaje, że nie posiada oszczędności (zostały wyczerpane po utracie pracy przez córkę), zaś naprawy samochodu dokonywał ze środków uzyskanych z pożyczki. W świetle powyższego nie można, zdaniem Sądu, uznać, że organy dokonały rzetelnej i pełnej analizy sytuacji finansowej strony, a wyprowadzone konkluzje co do jej możliwości uregulowania zadłużenia nie zostały przekonująco uzasadnione.
Ponadto organy w swoich decyzjach nie odniosły się do powoływanych przez skarżącego okoliczności towarzyszących powstaniu należności z tytułu opłaty dodatkowej. Sąd stoi na stanowisku, znajdującym również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dla oceny przesłanki ważnego interesu strony okoliczności i przyczyny powstania zobowiązania nie są irrelewantne, a tym bardziej powinny być brane pod uwagę w procesie stosowania uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w okresie powstania obowiązku z tytułu opłaty dodatkowej tj. na przełomie maja i czerwca 2020 r. istotnie sytuacja była szczególna wobec wczesnego okresu pandemii COVID-19. W związku z ogłoszonym w marcu stanem epidemii obowiązywały we Wrocławiu liczne obostrzenia, w tym dotyczące wychodzenia z domu, korzystania z transportu publicznego, pracy i dostępu do placówek publicznych i prywatnych. Ograniczenia te były łagodzone i znoszone etapami do końca maja, natomiast bezsprzecznie w tym okresie zalecano szczególną ostrożność w kontaktach z ludźmi oraz unikanie wizyt w miejscach, w których gromadzi się więcej osób co w połączeniu z niepokojącymi informacjami medialnymi o licznych zachorowaniach i możliwym ciężkim przebiegu choroby powodowało o wielu osób zrozumiały strach przed opuszczaniem domu. Organy natomiast, jak wynika z uzasadnień decyzji, w ogóle nie uwzględniły szczególnego charakteru sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, który – jak podaje – zawsze opłacał abonament postojowy osobiście w placówce ZDiUM, ponieważ nie potrafi korzystać z narzędzi internetowych. Z możliwości opłacenia abonamentu drogą elektroniczną nie można wyprowadzić wniosku, że skarżący miał obowiązek dokonać płatności w ten sposób w sytuacji, gdy utrudnione było załatwienie tej sprawy osobiście w urzędzie. Zauważyć należy, że właśnie z uwagi na utrudnienia w realizacji obowiązków urzędowych regulacje ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wprowadzały regulacje dotyczące przywracania uchybionych terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego (art. 15 zzzzzn²), a w ustawach szczególnych regulacje wydłużające terminy na dokonanie określonych czynności. Powyższe świadczy o tym, że ustawodawca ze zrozumieniem podchodził do uchybień i opóźnień w realizacji obowiązków, na których dopełnienie wpływ miało zagrożenie i obostrzenia w trakcie pandemii wirusa COVID-19. Również powinien mieć to organ na uwadze rozpoznając wniosek strony o umorzenie. W ramach oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek ważnego interesu strony i interesu publicznego organ powinien brać też pod uwagę, czy istotnie obciążenie skarżącego opłatą dodatkową miało charakter incydentalny, powiązany z utrudnieniami w okresie epidemii, bowiem jak wskazywał skarżący, poprzednio zawsze uiszczał abonament za postój w miejscu zamieszkania za 6 miesięcy. Dochodzone obecnie od niego należności z tytułu opłaty dodatkowej były następstwem opóźnienia strony w "przedłużeniu" abonamentu - z uwagi właśnie na powołane we wniosku i pismach strony okoliczności dotyczące zagrożenia COVID-19, a powstały w tym samym, krótkim przedziale czasu, gdy kończył się okres największych obostrzeń związanych z ochroną zdrowia. Natomiast – co istotne - skarżący podaje, że po złagodzeniu obostrzeń niezwłocznie uregulował abonament.
W tym miejscu warto wskazać również na cel ustanowienia strefy płatnego parkowania (SPP) i wprowadzenia opłat za parkowanie w strefie w wyznaczonych miejscach. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 2udp wskazał cel ustalania SPP, stanowiąc, że Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący parkował pojazd nie rotacyjnie, ale w miejscu zamieszkania.
W zakresie oceny braku wystąpienia przesłanki ważnego interesu publicznego organy poza ogólnikowym odwołaniem się do potrzeby respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa wskazały, że przyczyną powstania należności było niezgodne z przepisami działanie strony – w całkowitym oderwaniu od powoływanych przez nią okoliczności, które doprowadziły do takiego działania. Nie wskazały zarazem na żadne wartości oprócz konieczności ponoszenia należności publicznoprawnych. W ocenie Sądu w sprawie niezbędne jest uwzględnienie także zasady sprawiedliwości i poszanowanie prawa do godnego życia.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia zasad procedowania, w tym określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobligowany będzie uwzględnić stanowisko Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.