Wyrok WSA z dnia 23 października 2025, sygn. III SA/Wr 226/25

Według strony działania ZUS nosiły znamiona automatyzmu i braku indywidualnego podejścia do sprawy, a także naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności i proporcjonalności, co skutkowało niesłusznym obciążeniem strony kosztami postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji takie działanie organu skutkuje naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej (decyzja lub postanowienie) może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie budzi także wątpliwości, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać dokumenty, które stanowiły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia wydanego przez organ. Akta, które zawierają braki w ww. zakresie nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ nie odzwierciedlają ustaleń faktycznych przyjętych przez organ jako podstawa faktyczna orzekania i nie pozwalają na ocenę prawidłowości oceny prawnej (wykładni i zastosowania prawa) dokonanej przez organ.

Zaskarżonym postanowieniem ZUS jako niezasadne ocenił zarzuty strony zgłoszone w postepowaniu egzekucyjnym, tj. zarzut nieistnienia obowiązku oraz zarzut wygaśnięcia obowiązku jako nieuzasadnione.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością jego uchylenia. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy ocenie zarzutu zgłoszonego przez stronę.

Przypomnieć należy, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a.

W sprawie strona zgłosiła dwa zarzuty, zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1u.p.e.a.) oraz zarzut wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.).

Z akt sprawy wynika, że nie są kwestionowane okoliczności związane z niedopełnieniem przez stronę obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04/2024, co skutkowało wystawieniem przez wierzyciela na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienia z 15 października 2024 r. (kwota należności głównej 314,10 zł, koszty upomnienia 16 zł) doręczonego 30 października 2024 r. Nie jest również sporne, że strona dnia 31 października 2024 r. dokonała wpłaty kwoty 330,10 zł. A zatem zasadnie wskazuje organ, że obowiązek istniał.

Sporne pozostają natomiast okoliczności związane z rozliczeniem przez organ dokonanej przez stronę wpłaty oraz w konsekwencji prowadzenie postepowania egzekucyjnego. Według strony wskutek zapłaty obowiązek wygasł.

Sąd nie kwestionuje zasadności stanowiska organów odnośnie przepisów mających zastosowanie do rozliczania składek, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1771 ze zm.).

Prawidłowo wskazał organ, że zgodnie z ww. rozporządzeniem wpłata składek dokonana przez płatnika składek po terminie określonym w ustawie powinna obejmować również odsetki za zwłokę, a w przypadku gdy wpłata nie uwzględnia odsetek za zwłokę, mimo jej dokonania po terminie określonym w ustawie, Zakład rozlicza dokonaną wpłatę proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę (§ 6 ust. 5 i 6). A § 12 rozporządzenia, który normuje kwestię rozliczenia wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowanie danych na koncie ubezpieczonego w odniesieniu do składek na ubezpieczenia zdrowotne w ust. 4 przewiduje, ż kwota wpłaty w części przypadającej na ubezpieczenie zdrowotne podlega zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności.

Powyższe oznacza, że organ w sytuacji stwierdzenia, że na koncie strony istnieją inne należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne - o wcześniejszym terminie płatności, aniżeli składka opłacona przez stronę jest zobowiązany do rozliczenia wpłaty zgodnie § 12 ust. 4 rozporządzenia.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w rozporządzeniu o rozliczeniu wpłat w § 28 ustawodawca przewidział, że Zakład informuje ubezpieczonego i płatnika składek o sporządzonych lub skorygowanych z urzędu dokumentach ubezpieczeniowych oraz o danych wprowadzonych lub skorygowanych bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek (ust. 1), a jeżeli płatnik składek nie zgadza się z danymi zawartymi w dokumentach ubezpieczeniowych sporządzonych lub skorygowanych z urzędu albo z danymi wprowadzonymi lub skorygowanymi bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub koncie płatnika składek, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, powinien przekazać do Zakładu dokumenty ubezpieczeniowe korygujące te dane, chyba że dane wynikają z prawomocnej decyzji lub z prawomocnego wyroku sądu (ust. 4). A ust. 5 stanowi, że jeżeli ubezpieczony nie zgadza się z danymi zawartymi w dokumentach ubezpieczeniowych sporządzonych lub skorygowanych z urzędu albo z danymi wprowadzonymi lub skorygowanymi bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub koncie płatnika składek, w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, powinien złożyć w Zakładzie wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, chyba że dane wynikają z prawomocnej decyzji lub z prawomocnego wyroku sądu. Ust. 7 stanowi, że w przypadku braku możliwości doręczenia płatnikowi składek lub ubezpieczonemu informacji, o której mowa w ust. 1, pozostawia się ją w aktach sprawy.

Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z obowiązującym w stanie prawnym sprawy przepisem art. 47b u.s.u.s. 1. Płatnik składek jest obowiązany założyć profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu w terminie, o którym mowa w art. 43 ust. 1. 2. W przypadku niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, profil informacyjny zakłada płatnikowi składek Zakład. 3. Płatnik składek jest obowiązany do utrzymania aktywnego profilu informacyjnego w systemie teleinformatycznym Zakładu w czasie prowadzenia z Zakładem rozliczeń z tytułu składek. 4. Płatnik składek, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany przekazać do Zakładu adres elektroniczny.

Powyższy obowiązek został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1621), zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. A art. 15 ustawy zmieniającej stanowi, że 1. Płatnicy składek, którzy nie posiadają profilu informacyjnego, o którym mowa w art. 47b ustawy zmienianej w art. 1, obowiązani są do założenia tego profilu w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r. 2. W terminie do dnia 31 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zakłada profil informacyjny, o którym mowa w art. 47b ustawy zmienianej w art. 1, płatnikom składek nieposiadającym tego profilu, na kontach których na dzień 31 grudnia 2022 r. prowadzone są rozliczenia z tytułu składek.

Jednocześnie należy mieć na uwadze przepisy u.s.u.s. dotyczące korespondencji wysyłanej przez ZUS i do ZUS (art. 71a i nast. u.s.u.s.)

Art. 71ab u.s.u.s. normuje kwestie doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych oraz przekazanie pisma na profil informacyjny. Zgodnie z ww. przepisem:

1. W przypadku podmiotu posiadającego jednocześnie profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu oraz adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 tej ustawy, doręczenie pisma w postaci elektronicznej, nadanego przez Zakład, następuje na adres do doręczeń elektronicznych.

1a. Po doręczeniu, o którym mowa w ust. 1, pismo jest przekazywane również na profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu.

2. W przypadku podmiotu posiadającego profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu i nieposiadającego adresu do doręczeń elektronicznych, wpisanego do bazy adresów elektronicznych lub elektronicznej skrzynki podawczej w ePUAP, przekazanie pisma w postaci elektronicznej, nadanego przez Zakład, następuje na profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu.

3. Do ustalenia daty doręczenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się art. 42 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych.

4. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, na profilu informacyjnym w systemie teleinformatycznym Zakładu jest udostępniane urzędowe poświadczenie odbioru po:

1) odebraniu pisma na profilu informacyjnym;

2) upływie 14 dni od dnia umieszczenia pisma na profilu informacyjnym - w przypadku jego nieodebrania.

5. Urzędowe poświadczenie odbioru jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych.

6. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, pismo uznaje się za doręczone:

1) we wskazanej w urzędowym poświadczeniu odbioru chwili jego odbioru na profilu informacyjnym w systemie teleinformatycznym Zakładu;

2) po upływie 14 dni od dnia wskazanego w urzędowym poświadczeniu odbioru jego umieszczenia na profilu informacyjnym w systemie teleinformatycznym Zakładu - w przypadku jego nieodebrania.

7. Przepisy ust. 1, 1a i 3 stosuje się również w przypadku doręczania przez Zakład pisma stanowiącego odpowiedź na pismo przesłane z adresu do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, niewpisanego do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 tej ustawy.

W ocenie Sądu na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy w sprawie zostały ustalone okoliczności związane z wypełnieniem przez organ obowiązków wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym czy strona miała zapewnioną możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z ust. 5 rozporządzenia, co ma znaczenie dla oceny zarzutu wygaśnięcia obowiązku (przez zapłatę).

ZUS twierdzi, że przy wykorzystaniu systemu PUE ZUS przesłał do strony pismo w którym poinformował stronę o niedopłacie na koncie w wysokości 9.956,63 zł oraz rozliczeniu wpłat przekazanych w roku 2024 (według stanu na 31 grudnia 2024r.) a do pisma dołączono załącznik [...] - szczegółowe rozliczenie wpłat za pośrednictwem PUE, w którym wskazano, że wpłata w kwocie 330,10 zł z dnia 31 października 2024 r. pokryła należności: za 09/2022 na FUZ składki 115,26 zł; za 10/2022 na FUZ składki 165,84 zł; za 10/2022 na FUZ odsetki za zwłokę 49,00 zł. Strona kwestionuje otrzymanie ww. pisma.

W aktach sprawy znajduje się ww. pismo opatrzone odręczoną adnotacją "8.I.2025 r. wysyłka masowa przez PUE nie odebrane", co jednak zdaniem Sądu, w kontekście powołanych wyżej przepisów dotyczących zasad doręczania pism jest niewystarczające do uznania, że strona była skutecznie poinformowana o rozliczeniu wpłaty.

W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie ustalenie według jakich zasad doręczana jest korespondencja do strony oraz wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem stronie pisma. Wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w postanowieniu i mieć potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.