Wyrok WSA z dnia 05 listopada 2025, sygn. III SA/Wr 263/25

W ocenie Sądu organ prawidłowo nie wyjaśnił kwestii dotyczących przedawnienia przedmiotowych należności, a treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie spełniała wymogów art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. WSA wskazał zatem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przedstawienie analizy kiedy i na jakiej podstawie prawnej zaczął biec termin przedawnienia, kiedy okres przedawnienia minąłby bez zawieszenia, a następnie wskazanie jakie zdarzenie, w jakiej dacie i na jaki okres (o ile dni) spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności. Wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w postanowieniu i mieć potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Zdaniem WSA ZUS powinien także odnieść się do postanowienia DIAS z 31 października 2023 r. (nr 0201-IEE1.7192.125.2022.8), którym umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr: od [...] do [...] (czerwiec, lipiec, sierpień 2000 r., maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2001 r.) z powodu braku dokumentu, który potwierdzały skuteczne doręczenie upomnienia z 17 grudnia 2003 r. Zauważył przy tym, że w zaskarżonym postanowieniu ZUS przyjął, że upomnienie z 17 grudnia 2003 r. zostało prawidłowo doręczone. W aktach sprawy brak tego upomnienia, jak też dowodu jego doręczenia. Nie wiadomo ponadto, czy przedmiotem wszczętego aktualnie postępowania egzekucyjnego są także należności objęte tytułami wykonawczymi dotyczącymi postępowania egzekucyjnego, które zostało umorzone przez DIAS postanowieniem z 31 października 2023 r. z powodu – jak wskazał ten organ niedoręczenia upomnienia z 17 grudnia 2001 r. DIAS podkreślił w tym postanowieniu, że art. 59 u.p.e.a. łączy z niedoręczeniem upomnienia obowiązek zakończenia działań egzekucyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład skarżonym obecnie postanowieniem orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia ZUS z 31 stycznia 2024 r. o oddaleniu zarzutów skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] i [...] z 28 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia ZUS ponownie przedstawił w skrócie dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego oraz powtórzył argumentację zawartą w poprzednim postanowieniu z 8 marca 2024r. Organ przywołał następnie regulacje art. 84 ust. 7 oraz art. 24 ust. 5-5c wskazując, jak w poprzednio wydanym postanowieniu, że zobowiązanie skarżącej nie uległo przedawnieniu z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia z dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił również, że datą początkową biegu terminu przedawnienia należności za okres od czerwca do sierpnia 2000 r. oraz od maja do sierpnia 2001r. był 22 stycznia 2002 r. tj. data uprawomocnienia się decyzji z 12 grudnia 2001r. Uwzględniając zmiany przepisów prawa termin przedawnienia, bez uwzględnienia przerw i okresów zawieszenia, upłynąłby zatem 23 stycznia 2012r. Organ przedstawił także w formie tabelarycznej daty upływu terminu przedawnienia w stosunku do należności za poszczególne okresy wraz ze wskazaniem daty początku i końcu zawieszenia terminu przedawnienia i łącznego czasu trwania zawieszenia.

W skardze na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 33 § 1 i 2 pkt 1, 2, 5 u.p.e.a., poprzez odmowę uwzględnienia zarzutów względem obowiązków określonych tytułami wykonawczymi o nr [...] oraz [...] mimo braku podstaw ku temu;

2. art. 26 § 1 i art. 26d § 1 u.p.e.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wierzyciel miał prawo w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystawić ponowne tytuły wykonawcze i prowadzić na ich podstawie postępowanie egzekucyjne, podczas gdy było to niedopuszczalne.

3. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wobec skarżącej skutecznie wszczęto postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 31 stycznia 2024 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała samo istnienie zobowiązania objętego tytułami wykonawczymi nr [...] oraz [...] zwracając uwagę, że z akt administracyjnych nie wynika, by istniało orzeczenie w postaci decyzji z 12 grudnia 2001 r. nr ZR-164653/15. Następnie powołując się na wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r. (sygn. akt I GSK 1450/19), skarżąca podkreśliła, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego tylko jeden raz tytułu wykonawczego. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 26c i art. 26d u.p.e.a. i dotyczą wystawienia dalszego tytułu wykonawczego oraz utraty tytułu wykonawczego. Skarżąca podniosła również, że z uwagi na prawomocne postanowienie DIAS z 31 października 2023 r., którym umorzono postępowanie egzekucyjne, ponowne wszczęcie tego postępowania było bezpodstawne. Podkreślił, że doręczenie jej tytułów wykonawczych z 2004 r. miało miejsce dopiero 12 lipca 2017 r. Obecnie organ uznaje za datę początkową zawieszenia biegu terminu przedawnienia dzień nadania przez NUS w Świdnicy ww. tytułom klauzuli wykonalności odnosząc się do stanu prawnego co do znaczenia tej klauzuli określonego ustawą o zmianie ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji oraz innych ustaw z dnia 4 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) oraz pomijając fakt że wszczęcie postępowania poprzez nadanie klauzuli wykonalności dotyczy wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie ZUS zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym, po uchyleniu przez tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem o sygn. akt III SA/Wr 214/24 poprzedniego postanowienia ZUS w tym samym przedmiocie. Tym samym orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z powołanym przepisem prawa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OI 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justitia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt: II GSK 240/06). Podkreślić należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt: II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2024 r. w sprawie III SA/Wr 214/24.

Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowieni Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, bowiem Zakład nie wykonał w pełni zaleceń WSA zawartych w powołanym wyżej wyroku.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt 1 skargi zauważyć należy, że zarzut ten jest tożsamy z podniesionym już przez stronę w skardze wniesionej w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 214/24. W wydanym w tej sprawie wyroku Sąd przesadził, że zarzut braku w aktach decyzji z 12 grudnia 2001 r., zobowiązującej skarżącą do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia powyższej decyzji. W tym zakresie zatem sprawa została przesądzona i Sąd w obecnym składzie jest związany oceną zawartą w wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 214/24.

Zdaniem Sądu, nie można również co do zasady wykluczyć możliwości ponownego wszczęcia postepowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy poprzednie postepowanie zostało umorzone z uwagi na formalne uchybienia, takie jak niedoręczenie upomnienia zobowiązanej. Brak upomnienia stanowi przeszkodę formalną o charakterze usuwalnym. Niedochowanie wymogu uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia musi skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego ze względu na to, że nie zostały spełnione konieczne przesłanki, warunkujące jego wszczęcie. Jednak konwalidacja tego braku otwiera ponownie możliwość wystawienia tytułów wykonawczych oraz wszczęcia i prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze nie są wówczas kolejnymi tytułami w tym samym (lub kontynuowanym) postepowaniu egzekucyjnym i ich wystawienie nie narusza powołanych przez stronę w skardze regulacji art. 26c i 26d u.p.e.a., ale ich wystawienie jest wynikiem czynności podjętych w nowym postepowaniu egzekucyjnym.

Zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności ponownego wszczęcia postepowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie ma natomiast to, czy zostało ono wszczęte w stosunku do istniejących nadal należności.

Jak wyjaśnił WSA, zgodnie z art. 84 ust. 7 u.s.u.s. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności. Przepisy art. 24 ust. 5-5c stosuje się odpowiednio. Uwzględniając nowelizację tego przepisu ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264), skutkującą wydłużeniem okresu przedawnienia z pięciu do dziesięciu lat, w przypadku należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, w związku z brakiem uregulowania kwestii intertemporalnych, należy przyjąć, że zobowiązanie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia nieprzedawnione do 30 czerwca 2004 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2004 r.) bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

W przywołanym wyżej wyroku Sąd zwrócił natomiast uwagę na niedostateczne wyjaśnienie przez Zakład w uzasadnieniu kwestii związanych z: ustaleniami, które należności i za jakie konkretnie okresy zostały spłacone, a które nie zostały wyegzekwowane, niedostateczną analizę kwestii przedawnienia tj. od kiedy i na jakiej podstawie zaczął biec termin przedawnienia, kiedy minąłby bez zawieszenia oraz jakie zdarzenie i w jakiej dacie spowodowało zawieszenie tego terminu. Sąd nakazał również wyjaśnienie kwestii poprzedzenia postępowania egzekucyjnego skutecznie doręczonym upomnieniem. Jak podkreślił Sąd, wszystkie powyższe ustalenia powinny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Wykonując zalecenia zawarte w wyroku WSA Zakład w skarżonym obecnie postanowieniu wskazał, że termin przedawnienia zaczął biec od dnia uprawomocnienia się decyzji z 12 grudnia 2001 r. tj. od 22 stycznia 2002r., podał, że termin ten minąłby bez zawieszenia 23 stycznia 2012 r., oraz wyjaśnił, że zdarzeniem, które spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności było wszczęcie 11 maja 2004 r. egzekucji administracyjnej, za które organ przyjął datę nadania tytułom egzekucyjnym klauzuli wykonalności.

W wyjaśnienia które należności (dotyczące jakich okresów) zostały spłacone, a które nie zostały wyegzekwowane, ZUS w całości powtórzył swoje stanowisko, zawarte już w poprzednio skarżonym postanowieniu z 8 marca 2024 r.

Wbrew zaleceniom Sądu, by wszystkie ustalenia organu zostały przedstawione w postanowieniu i miały potwierdzenie w aktach administracyjnych, powyższe twierdzenia Zakładu nie jednak zostały poparte żadnymi dowodami , które poddawałyby się weryfikacji Sądu. W aktach administracyjnych brak pierwotnie wystawionych w 2004 r. tytułów wykonawczych (o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wraz adnotacjami o ich przekazaniu do organu egzekucyjnego oraz o nadaniu im klauzuli wykonalności, a także dowodów doręczenia ich skarżącej. Organ powołuje się natomiast na wszczęcie egzekucji administracyjnej jako zdarzenie skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Tymczasem zaniechanie uzupełnienia w tym zakresie akt administracyjnych skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania przez Sąd twierdzeń organu co do tych zdarzeń, mających, mimo że organ przypisuje im przesądzające znaczenie dla kwestii upływu terminu przedawnienia.

Dodatkowo brak w aktach administracyjnych dokumentacji źródłowej, dotyczącej kwot objętych tytułami wykonawczymi oraz kwot wyegzekwowanych w dalszym ciągu pozostawia stan wątpliwości co do tego, które konkretnie należności zostały spłacone przez skarżącą, a które nie zostały wyegzekwowane.

Jak zaznaczył już Sąd w przywołanym wyroku, Sąd dokonuje kontroli działania organu egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ egzekucyjny w toku postępowania oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z kolei "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w uzasadnieniu postanowienia znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne (wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2023 r., I SA/Kr 1150/22, CBOSA). Sąd jest także zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu.

Wobec zatem niekompletnosci materiału dowodowego skarżone postanowienie nadal nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jego zgodności z przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.