Wyrok WSA z dnia 28 sierpnia 2025, sygn. III SA/Wr 307/24

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreśliła, że katalog wskazany w art. 33 § 2 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest w punkcie 2 podpunkt c, który mówi, że podstawą zarzutu może być naruszenie przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu oraz pkt 6 podpunkt c wystąpienia, który mówi, że podstawą zarzutów może być wystąpienie innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Organ – w ocenie skarżącej – błędnie stwierdził, że ewentualna nieprawidłowość decyzji administracyjnej tudzież poprzedzającego ją postępowania nie mieści się w powyższym wyliczeniu. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę zarzutu egzekucyjnego określonego w art. 33 § 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 6 u.p.e.a. Organ odebrał stronie prawo do podniesienia niezgodności z prawem tytułu wykonawczego opartego na decyzji administracyjnej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym w stadium postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji. Podkreśliła, że w treści pisma stanowiącego zarzuty wykazała, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku, ponieważ decyzje w I i II instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. W dalszej części skargi skarżąca odniosła się do przebiegu kontroli poprzedzającej wydanie decyzji nakładającej na nią obowiązek pieniężny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w ww. przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2012 r., II FSK 1244/10; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13; te i wymienione w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Do podstawowych różnic przy rozpatrywaniu zarzutów i odwołań należy zaliczyć to, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. przede wszystkim ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej, i czyniąc to i wierzyciel i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej - czyli postanowienia ich kwalifikowałyby się do uznania za nieważne (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX).

W sprawie skarżąca w piśmie z 25 marca 2024 r. wskazała, że wnosi na podstawie art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. zarzuty co do należności określonych niezgodnie z prawem. W treści uzasadnienia zarzutów zakwestionowała zasadność decyzji z dnia 1 września 2023 r. (nr 464/Op/23) obciążającej ją opłatą w kwocie 301 zł za przeprowadzone u niej czynności kontrolne, nie powołując się przy tym na konkretne zarzuty wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji organy nie były zobowiązane do analizowania zarzutów wymienionych w tym przepisie, skoro sformułowane przez skarżącą twierdzenia nie wypełniały dyspozycji z art. 33 § 2 u.p.e.a. Trzeba przy tym zauważyć, że to na podmiocie, do którego skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera on swój zarzut. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 805/24).

Podkreślić trzeba, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ. Z treści pisma stanowiącego zarzuty egzekucyjne, jak też z treści zażalenia i następnie skargi do Sądu wynika, że skarżąca w istocie kwestionowała zasadność wydanej decyzji będącej podstawą prowadzonej egzekucji. Całość uzasadnienia zarzutów jest polemiką z tą decyzją i prawidłowością przeprowadzonej kontroli. W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie wskazały, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwa merytoryczna ocena decyzji nakładającej określony obowiązek. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję administracyjną. Badanie prawidłowości decyzji stanowiących podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe (art. 29 § 1 i art. 33 § pkt 1 u.p.e.a.). Podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być okoliczności dotyczące zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi. Słusznie przy tym zauważył organ II instancji, że zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na jednej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub z powodu uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku.

W skardze skarżąca wskazała, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Abstrahując od tego, że sformułowanie zarzutów powinno nastąpić przed organami, a nie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazać trzeba, że w sprawie obowiązek zapłaty wynikał nie z przepisu prawa, ale z ostatecznej decyzji administracyjnej. Sformułowany w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny, na który również powołała się strona w skardze dotyczy sytuacji, w której wierzyciel nie może domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a tym bardziej nie może w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Powyższy przepis ma charakter otwarty, zaś ustawa nie zawiera zastrzeżenia, że mają to być przyczyny, które nastąpiły po wystawieniu tytułu wykonawczego. Powyższe oznacza m.in., że zobowiązany powinien wyraźnie określić, w czym upatruje przyczyny braku wymagalności obowiązku. Wskazywana przez stronę niezgodność decyzji z prawem, która na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest badana, nie może świadczyć o braku wymagalności obowiązku. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, niezgodność z prawem tytułu wykonawczego nie jest podstawą zarzutu egzekucyjnego.

Wobec powyższego Sąd w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.