Co do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczącej pozbawienia skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przez spłatę zaległości wobec organu, również stwierdzono, iż ta przesłanka nie ma zastosowania. Skarżąca pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę i osiąga z tego tytułu dochód w wysokości ok. 3.510 zł netto. Oświadczyła, że prowadzi gospodarstwo domowe z małoletnią córką oraz emerytowanymi rodzicami, którzy pobierają emerytury w wysokości 1.282,35 zł (matka) oraz 2.100,15 zł (ojciec). Natomiast miesięczne wydatki stałe rodziny kształtują się w granicach 1.100-1.300 zł. Zakład stwierdził, że dochód rodziny trudno jest odnieść do minimum socjalnego, ponieważ opracowanie Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych w sprawie szacowanego minimum socjalnego nie uwzględnia przypadku gospodarstwa domowego 4-osobowego pracowniczo-emeryckiego. Jednakże według danych Instytutu dla 4-osobowego gospodarstwa pracowniczego minimum socjalne wynosi 5.986,48 zł, tj. 1.496,62 zł na osobę. Zakład stwierdził, że środki będące w dyspozycji rodziny przekraczają minimum socjalne, wobec czego w sprawie należy wykluczyć przesłankę ubóstwa. Dodatkowo organ podkreślił, że dochód rodziny jest zwiększony o pobierane świadczenie "800 plus".
Konkludując, ZUS stwierdził, że analiza sytuacji życiowej skarżącej nie uzasadnia uznania, że uniemożliwia ona skarżącej trwale i całkowicie lub w znacznym stopniu ogranicza spłatę powstałego zobowiązania. Jest ona bowiem osobą młodą i czynną zawodowo, dlatego organ upatruje szansę na wyegzekwowanie należności poprzez kontynuowanie postępowania egzekucyjnego lub rozłożeniu ich na raty. Decyzję o umorzeniu należności, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy uznał natomiast za nieuzasadnioną. Zatem biorąc pod uwagę materiał dowodowy nie znalazł podstaw do umorzenia należności objętych wnioskiem.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wyraziła niezadowolenie z zaskarżonej decyzji. Wskazała na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie przez Zakład, że spłata zobowiązania w przybliżonej kwocie 40.000 zł nie pozbawiłaby jej i córki podstawowych potrzeb życiowych.
Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że nie wie, w jaki sposób ZUS obliczył, że rodzina ponosi koszty utrzymania w kwocie około 1100-1300 zł, skoro same opłaty skarżącej to 700 zł miesięcznie, do czego dochodzą jeszcze opłaty ponoszone przez jej emerytowanych rodziców w kwocie co najmniej 700 zł. Dodatkowo podniosła, że każdy utrzymuje się ze swoich pieniędzy – skarżąca nie robi wspólnych zakupów spożywczych czy odzieżowych z rodzicami. Skarżąca podkreśliła, iż utrzymuje się sama z córką.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. . z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 31.408,62 zł oraz za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 11.961,19 zł.
Podkreślić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie przedstawionych przez organ akt administracyjnych. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 12.03.2024 r., III OSK 4835/21, CBOSA).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, iż w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Z uwagi na podniesiony przez skarżącą - na etapie wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie - zarzut przedawnienia należności za okres od września 2017 do października 2018 r. Sąd zobowiązany jest rozstrzygnąć tę kwestię.
Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z regulacji art. 24 ust. 4 - 6 u.s.u.s. Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne, przy czym określone ustawowo okoliczności mogły wpłynąć na bieg terminu przedawnienia. (Dz. U. z 2011 r., Nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa o redukcji) zmieniające brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (pięcioletni okres przedawnienia), z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Zatem do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem dziesięcioletniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia, z istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) — w zależności od tego, który z nich jest korzystniejszy dla zobowiązanego (upłynie wcześniej).
Organ, odnosząc w uzasadnieniu się do kwestii przedawnienia należności objętych wnioskiem, zdaniem Sądu słusznie stwierdził, że taka okoliczność nie zachodzi oraz w dostateczny sposób wykazał, że termin przedawnienia nie upłynął, a należności są wymagalne. W uzasadnieniu Zakład szeroko omówił oraz wskazał przepisy prawa normujące okoliczności wpływające na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, wyliczając przy tym okoliczności, które wpłynęły na bieg terminu przedawnienia i podkreślając, że dla należności za okres od września 2017 r. do września 2018 r. w dniu 2 stycznia 2020 r. wystawiono tytuły wykonawcze, a dla należności za październik 2018 r. takie tytuły wystawiono 9 kwietnia 2020 r. i prowadzona jest przez Dyrektora ZUS we Wrocławiu egzekucja całości zadłużenia.
Jak stanowi przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Ma to miejsce w przypadkach, kiedy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jest to zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przedstawioną przez w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację w zakresie powyższych przesłanek Sąd uznaje za prawidłową.
Natomiast nie sposób uznać za poprawne rozpatrzenia przez Zakład jednej z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Biorąc to pod uwagę, zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim dokonana w zaskarżonej decyzji ocena przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, dotyczącej przypadku, kiedy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił bowiem rozbieżności wynikających ze złożonych dokumentów dotyczących struktury gospodarstwa domowego prowadzonego przez skarżącą. Wątpliwości co do przyjętej przez organ struktury wydatków gospodarstwa domowego również w skardze podnosi strona skarżąca.
W dokumentach stanowiących podstawę do rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca w rubryce "Członkowie rodziny", zaznaczyła, że członkami rodziny, z którymi wspólnie zamieszkuje i gospodaruje są emerytowani rodzice, których dochód z tytułu otrzymywanego świadczenia emerytalnego wynosi 1282,35 zł netto (matka) i 2100,15 zł netto (ojciec) oraz małoletnia córka poniżej 13 roku życia. Natomiast w pozostałych rubrykach oświadczyła, m.in. że "mieszka z rodzicami i płaci swoją część i córki za prąd, wodę, ścieki i gaz oraz składa się na opał z rodzicami" czy w rubryce dotyczącej stałych wydatków, że "cała reszta idzie na jedzenie, chemię, odzież i dojazdy np. na pocztę czy lekarza na mnie i córkę". Stwierdzenia dotyczące osobnego opłacania kosztów takich potrzeb jak pożywienie, odzież czy podstawowe leki, wskazuje na możliwe rozbieżności pomiędzy oświadczeniem o członkach rodziny, z którymi skarżąca prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe, a stanem rzeczywistym. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że formularz oświadczenia majątkowego nie jest w tej mierze na tyle czytelny, aby dać osobie go wypełniającej pewność co do sposobu odczytania przez organ podanej przez nią informacji o członkach rodziny i potraktowania tych informacji jako świadczących o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z osobami wskazanymi jako członkowie rodziny. W rubryce "Członkowie rodziny" nie posłużono się pojęciem wspólnego gospodarstwa domowego, którego używa organ w uzasadnieniu decyzji, podano natomiast definicję rodziny z art. 6 pkt 14 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.; dalej: u.p.s.), o której będzie mowa poniżej. Dla przeciętnego wnioskodawcy powyższa siatka pojęciowa czy występujące subtelne rozróżnienia między tymi pojęciami mogą nie być oczywiste, tym bardziej w sytuacji, w której wnioskodawca – tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącej – w innej rubryce podaje informacje mogące wskazywać na odmienny od przyjętego przez organ sposobu funkcjonowania z rodzicami (wspólne zamieszkiwanie i ponoszenie wydatków na mieszkanie przy braku wspólnego utrzymywania się co do pozostałych wydatków).
W tym miejscu należy wskazać, że w obiegu prawnym funkcjonuje definicja "wspólnego gospodarstwa domowego", którą orzecznictwo wywodzi z wykładni wspomnianej powyżej definicji rodziny z art. 6 pkt 14 u.p.s.. Przepis ten stanowi, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w tym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie oznacza dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Natomiast wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, CBOSA). Na okoliczność wspólnego gospodarowania składają się różne elementy, jak ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, dysponowanie wspólnym dochodem z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych takich jak zakupy spożywcze czy odzieżowe. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania, że rodzina wspólnie prowadzi gospodarstwo, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania rozumianego w sposób przedstawiony powyżej.
W ocenie Sądu, organ dość bezkrytycznie przyjął, na podstawie złożonego przez skarżącą oświadczenia o członkach rodziny, że wspólne gospodarstwo domowe prowadzi ona wraz z emerytowanymi rodzicami oraz małoletnią córką i określił je jako gospodarstwo 4-osobowe pracowniczo-emeryckie. Należy zauważyć, że, w konsekwencji powyższego założenia, organ (z uwagi na brak uwzględnienia w opracowaniu Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych takiej formy prowadzenia gospodarstwa domowego), kwotę minimum socjalnego na członka rodziny obliczył na podstawie wartości przypisanej w powyższym opracowaniu dla 4-osobowego gospodarstwa pracowniczego i porównał go z dochodem przypadającym na jedną osobę w gospodarstwie domowym, do którego zaliczył skarżącą, jej córkę i rodziców skarżącej. Tymczasem rozbieżności w informacjach podanych przez skarżącą i złożonych przez nią dokumentach – w świetle przedstawionej przez Sąd definicji wspólnego gospodarowania – pozostawiły niewyjaśnioną przez organ wątpliwość, dotyczącą ilości członków rodziny, którzy rzeczywiście składają się na wspólne gospodarstwo domowe skarżącej. Prawidłowe określenie tego zakresu było kluczowe przy ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazanych w zaskarżonej decyzji. Nie można zatem stwierdzić, iż organ właściwie ustalił okoliczności, będące podstawą do prawidłowej oceny przesłanki umorzenia wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, czy ogólnie oceny sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się skarżąca. Zatem za słuszny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia jej rzeczywistej sytuacji majątkowej i finansowej. Kwestia faktycznego sposobu utrzymywania się skarżącej razem z córką w ramach zamieszkiwania z rodzicami i ilości osób funkcjonujących we wspólnym gospodarstwie domowym, rozumianym tak jak już wyżej wskazano, z pewnością wymaga zatem w sprawie zbadania i wyjaśnienia.
W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja została wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku, dokonując należytej oceny sytuacji materialnej strony oraz biorąc pod uwagę zawarte w wyroku wskazania, w szczególności dotyczące wspólnego gospodarstwa domowego, w jakim funkcjonuje skarżąca. Dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.