Wyrok WSA z dnia 04 lutego 2026, sygn. III SA/Wr 366/25

Zauważył organ, że odnosząc się do określonego na dany okres minimum socjalnego i minimum egzystencji należy mieć ra względzie fakt, że ani przepisy u.s.u.s., ani unormowania rozporządzenia nie odwołują się do tych pojęć, a minimum socjalne i minimum egzystencji są wartościami o charakterze stricte statystycznymi. Natomiast organ rozpoznając wniosek o umorzenie nie może poprzestawać jedynie na stwierdzeniu, że kwota dochodu na osobę w gospodarstwie domowym odpowiada co najmniej wysokości określonego minimum.

Podkreślił organ, że nie może pominąć również faktu otrzymywania przez stronę oraz żonę jednorazowego trzynastego i czternastego świadczenia, co wpływa na poprawę sytuacji finansowej rodziny. Ponadto zdaniem organu na uwagę zasługuje fakt, że strona wykazuje jako członka rodziny pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym [...]-letniego, niepracującego syna, co tłumaczy brakiem wpływu na postawę syna oraz brakiem możliwości zmuszenia go do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu obecność dorosłego, zdolnego do pracy członka rodziny, który pozostaje bierny zawodowo i nie przyczynia się do utrzymania gospodarstwa domowego, nie może stanowić argumentu uzasadniającego umorzenie zobowiązania oraz traktowania z tego powodu Pana sytuacji jako szczególnie trudnej, Obowiązek spłaty spoczywa na stronie, a fakt, że strona dobrowolnie utrzymuje dorosłego syna jest kwestią osobistego wyboru, a nie czynnikiem ograniczającym odpowiedzialność strony wobec zadłużenia w ZUS.

Odnośnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ZUS mając na uwadze wyrok WSA wskazał, że przy analizie wniosku o umorzenie należności publicznoprawnych, emerytura strony powinna być traktowana jako realne źródło dochodu wnioskodawcy, bez oczekiwania, by w chorobie mając [...]-lat podejmował skarżący działania w celu zwiększenia dochodu, poza przysługującym i otrzymywanym świadczeniem emerytalnym. ZUS stwierdził, że stoi na stanowisku, że ponoszenie konsekwencji negatywnych rezultatów prowadzonej działalności jest rzeczą oczywistą i społecznie uzasadnioną. Dalej wskazał, że ograniczone możliwości płatnicze strony, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

W skardze do WSA strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia 31 lipca 2025 r. i jej zmianę w całości i umorzenie należności z tytułu składek. Zarzuciła strona:

1. brak zastosowania art. 38 ust. 3a u.s.u.s. oraz niewłaściwą wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1) i 3) rozporządzenia i brak dokonania umorzenia należności wobec ZUS, w sytuacji, gdy skarżący wraz z rodziną/domownikami utrzymuje się z kwoty około 4.500 zł miesięcznie.

2. błędne przyjęcie, iż zaspokojenie potrzeb życiowych mojej rodziny to jedynie kwota 1050 zł miesięcznie, podczas gdy jest to kwota uspokajająca jedynie potrzeby mieszkaniowe, nie uwzględniająca wyżywienia, ubrania i innych potrzebnych wydatków do życia i utrzymania,

3. pominiecie, iż tylko dzięki pomocy dalszej rodziny koszty mieszkaniowe są tak niskie.

4. błędne zastosowanie art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, iż nie udowodniłem, iż moja trudna sytuacja życiowa i finansowa nie uzasadnia umorzenia należności wobec mnie.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała na swoją sytuację materialna, podkreśliła ze nie jest w stanie uiścić zaległych kwot bez uszczerbku dal siebie i rodziny. Zdaniem strony decyzja nie zawiera rzetelnej analizy sytuacji strony i niw uwzględnia zaleceń z wyroku WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy charakter zaskarżonej decyzji oraz związaną z tym specyfikę kontroli sądowej. Zaskarżona decyzja wydana jest na podstawie przepisów, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach, których wystąpienie jest warunkiem umorzenia - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma prawo swobodnego wyboru czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi, czyli to organ decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Sąd nie ma uprawnień aby nakazać organom uwzględnienie wniosku strony o udzielenie ulgi, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego, jego celowości, czy słuszności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianej przepisami procedury, w tym, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za spełnieniem przesłanek umorzenia oraz czy organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Decyzja "uznaniowa" podlega kontroli sądowej co do jej zgodności z przepisami prawa, a więc sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i, czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i, czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy oraz, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wyciągnięte wnioski, czy są logiczne i poprawne. Jeżeli Sąd stwierdzi, że okoliczności te zostały rozważone, a także organ wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnił - nie ma podstawy prawnej do ingerowania w treść rozstrzygnięcia

Ponadto w niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA we Wrocławiu – wyrok WSA III SA/Wr 71/24. W konsekwencji, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę, zostały ograniczone rozstrzygnięciem zapadłym wcześniej w sprawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. A zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy wyłącznie zmiana stanu faktycznego czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku.

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, w sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zastosowania się do wykładni zawartej w wyroku WSA.

WSA w wyroku stwierdził naruszenie przez organ prawa materialnego - błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Odnośnie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WSA wskazał, że wykładnia językowa uprawnia do stwierdzenia, że użycie wyrażenia "niezbędne potrzeby życiowe" odnosi się do potrzeb objętych kryterium minimum socjalnego. Zaznaczył WSA, że "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji" to odmienne standardy poziomu potrzeb bytowych i konsumpcyjnych, które są normatywnymi modelami zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Kategorie te mają postać koszyków określonych ilościowo i wartościowo, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb. Przy konstruowaniu koszyka minimum socjalnego specjaliści mieli na uwadze wyznaczenie granicy wydatków gospodarstw domowych, pozwalających na zachowanie godziwych warunków życia (Małgorzata Raczkowska – "Minimum socjalne i minimum egzystencji - wzorce warunków bytu ludności żyjącej w sferze ubóstwa"). Minimum socjalne jest więc utrwalonym wzorcem zaspokajania fundamentalnych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie, ale dostatecznym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz dla zachowania więzi ze społeczeństwem (L. Deniszczuk, B. Sajkiewicz "Kategoria minimum Socjalnego"- 1997). Minimum egzystencji jest drugą linią stosowaną przy wyznaczaniu bezwzględnie granicy ubóstwa, a także miernikiem wyznaczającym dolną granicę obszaru ubóstwa absolutnego, inaczej mówiąc - granicę skrajnej biedy (M. Raczkowska, Ibidem). Definicja minimum egzystencji opiera się na przekonaniu, że życie ludzkie jest wartością najważniejszą i mówi, że minimum egzystencji to taki poziom wydatków (spożycia), który zapewnia utrzymanie człowieka przy życiu, w stanie zdrowia i zdolności do pracy (Mała encyklopedia ekonomiczna, PWN, Warszawa 1973).

Dalej WSA wskazał, że z regulacji przywołanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika potrzeba zabezpieczenia niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby będą zaspokojone. Sąd przyjął jako własny pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zgodnie z którym przy wyłożeniu i zastosowaniu zwrotu normatywnego "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" trzeba przyjąć, że nie chodzi tu tylko o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21). Wobec tego, to ustalone na dzień wydania decyzji przez organ minimum socjalne powinno stanowić punkt odniesienia dla oceny stanu finansowego gospodarstwa domowego przy rozstrzyganiu o zasadności umorzenia zaległości składkowych na ubezpieczenie społeczne. Stosując wykładnie celowościową wprowadzenia do u.s.u.s. przepisu art. 28 ust. 3a oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia określających uzasadnione przyczyny umorzenia, kiedy nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było umożliwienie - w uzasadnionych przypadkach - egzystencji podmiotom zadłużonym, ich powrót do normalnego życia oraz brak konieczności korzystania przez nich z pomocy społecznej, aby nie doprowadzić tych osób do coraz większego ubóstwa czy wpadania w spiralę zadłużeń.

Odnośnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Sąd uznał, że organ wadliwie podniósł, że problemy zdrowotne skarżącego nie powstały w tym samym czasie, co zaległości objęte wnioskiem, wobec czego trudna sytuacja zdrowotna skarżącego nie miała wpływu na powstanie zadłużenia. Zdaniem WSA zastosowana przez ZUS interpretacja omawianego przepisu jest całkowicie sprzeczna z jego treścią. Dla wystąpienia tej przesłanki ustawodawca nie przewidział bowiem, aby trudna sytuacja zdrowotna musiała wystąpić w okresie, w którym powstała zaległość, a mówi jedynie o istnieniu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto Sąd stwierdził, że w przepisie mowa jest o możliwościach uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności, nie zaś o możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu. Zatem organ w ramach oceny omawianej przesłanki winien rozważyć, czy stan zdrowia skarżącego pozbawia go możliwości uzyskania dodatkowego dochodu ponad otrzymywaną kwotę emerytury.

Zalecił WSA, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i dokonał należytej oceny sytuacji materialnej strony w oparciu o dokumenty potwierdzające tę sytuację oraz biorąc pod uwagę zawarte w wyroku wskazania. Organ winien również rozpatrzyć możliwość zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w kontekście sytuacji finansowej skarżącego oraz ewentualnego braku możliwości uzyskania przez skarżącego dodatkowego dochodu. Dopiero ocena okoliczności sprawy, w odniesieniu do prawidłowo rozumianych przesłanek otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonanie

Jako uzasadnione ocenił natomiast WSA stanowisko organów odnośnie braku spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz braku przedawnienia należności.

Sąd w obecnym składzie dokonując kontroli decyzji, mając na uwadze wyrok WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wszystkich zaleceń wynikających z wyroku WSA.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie oceny braku przedawnienia należności. W tej kwestii nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, który podlegał ocenie WSA w wydanym w sprawie wyroku, a organ w decyzji omówił przepisy u.s.u.s. dotyczące przedawnienia i zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Sąd nie znajduje również podstaw do podważenia ustaleń organów dotyczących niespełnienia przesłanek nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W zakresie braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w pkt 1-6 ww. przepisu.

Natomiast w kwestii oceny przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie wykonał wszystkich zaleceń WSA zawartych w wyroku.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.su.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. A według rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W sprawie bezspornym jest, że nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Odnośnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia organ zobligowany był wykonać zalecenia Sądu i w ocenie Sądu zostały one wykonane jedynie względem przesłanki z pkt 3.

Organ zgodnie ze stanowiskiem Sądu uwzględnił sytuację zdrowotną strony, nie odnosząc jej wyłącznie do okresu powstania zaległości objętej wnioskiem. Ocenił organ wskazane przez stronę okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej strony i jej wpływu na możliwość uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ nie negował, że strona ma problemy ze zdrowiem, jednak jak wskazał organ strona, niezależnie od stanu zdrowia uzyskuje świadczenie emerytalne, z którego możliwe jest spłacanie należności. Rozważył również przy tym organ, zgodnie z zaleceniem Sądu, czy stan zdrowia strony pozbawia ją możliwości uzyskania dodatkowego dochodu ponad otrzymywaną kwotę emerytury. Jako uzasadnione i racjonalne ocenia Sąd stanowisko organu, że emerytura strony powinna być traktowana jako realne źródło dochodu wnioskodawcy bez oczekiwania, by w chorobie mając [...] lat skarżący podejmował działania w celu zwiększenia dochodu poza przysługującym i otrzymywanym świadczeniem emerytalnym. Sąd powyższej oceny nie kwestionuje.

Nieprawidłowo natomiast organ ocenił spełnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie uwzględnił wykładni przepisu poczynionej przez Sąd w wyroku i nie wykonał tym samym zaleceń Sądu.

W wyroku WSA zostało przesądzone, że to ustalone na dzień wydania decyzji przez organ minimum socjalne powinno stanowić punkt odniesienia dla oceny stanu finansowego gospodarstwa domowego przy rozstrzyganiu o zasadności umorzenia zaległości składkowych na ubezpieczenie społeczne. Sąd wprost wskazał, że z regulacji przywołanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika potrzeba zabezpieczenia niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby będą zaspokojone.

W sprawie organ ustalił minimum socjalne i stwierdził, że łączne dochody w gospodarstwie domowym strony kształtują się na poziomie niższym niż minimum socjalne, ale jednocześnie uznał że są wystarczające dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony. Takie działanie organu jest wbrew wykładni i zaleceniom wynikającym z prawomocnego wyroku WSA, którą organ i Sad jest związany. Skoro Sąd jako wyznacznik zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych wskazał osiągnięcie minimum socjalnego, to organ nie był uprawniony do oceny spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z pominięciem poczynionej przez Sąd wykładni.

Dodatkowo zauważa Sąd, co słusznie zarzuciła strona, że organ nie uwzględnił wskazując na potrzeby życiowe strony wydatków niezbędnych na żywność czy ubranie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobligowany będzie uwzględnić stanowisko Sądu, w tym wykładnię i zalecenia wynikające z wyroku WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 71/24.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.