- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie uznania zarzutów;
- art. 18 u.p.e.a. w zw z art. 8 k.p.a. i art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia i niewskazanie wyczerpująco czym organ kierował się odmawiając uznania zarzutów w niniejszej sprawie.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonych postanowień ZUS, uznanie zarzutów skarżącego i przyznanie poniesionych przez niego kosztów procesu w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę przekazanej pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. DIAS wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu z dnia 13 listopada 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności) działalności organów administracji publicznej. Sąd weryfikuje, czy organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego istotne naruszenia mogą stanowić podstawę zastosowania środków określonych w przepisach art. 145 p.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia DIAS i poprzedzającego go postanowienia ZUS nie wykazała, aby zostały wydane z naruszeniem prawa.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do utrzymania przez DIAS postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną.
Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 144 oraz art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a.
Stosownie do art. 18 p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy oraz w postępowaniu egzekucyjnym, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.
Zgodnie art. 144 k.pa. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl natomiast art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego służy zażalenie.
Należy zauważyć, że przepis art. 61a k.p.a. określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki, których zaistnienie choćby jednej z nich, legitymizuje organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Pierwsza odnosi się do podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie jest on stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast druga przesłanka dotyczy sytuacji, w której postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Należy ponadto zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów (por. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 61/25, LEX nr 3888953).
W rozpoznawanej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na drugiej z wyżej wymienionych przesłanek tj. istnienia innej uzasadnionej przyczyny, ponieważ przyjęły, że w momencie wniesienia pisma z dnia 18 marca 2024 r. w sposób oczywisty nie istniały podstawy do wniesienia przez stronę skarżącą środka prawnego w postaci skargi na czynność egzekucyjną, skoro do tego czasu żadnej czynności egzekucyjnej wobec skarżącego nie podjęto. Podkreślić należy, że przedmiotowa skarga na czynność egzekucyjną została wniesiona jako odpowiedź strony skarżącej na doręczone w dniu 11 marca 2024 r. tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Poza doręczeniem ww. tytułów wykonawczych organ egzekucyjny nie podjął żadnej czynności w postępowaniu egzekucyjnym.
Przesłanki i warunki wniesienia skargi na czynność egzekucyjną zostały uregulowane w art. 54 §1 i §2 p.e.a., który stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, zaś jej podstawą jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (§ 2). Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny lub organ sprawujący nadzór może z urzędu wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne.(§7)
W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie w sprawie prawidłowo uznały, że z uwagi na inną uzasadnioną przyczynę, postępowanie w sprawie zainicjowanej pismem skarżącego z dnia 18 marca 2024 r., zatytułowanego "skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego", nie może zostać wszczęte. Słusznie bowiem przyjęto, że koniecznym do wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest, aby wniesiona skarga dotyczyła takiego działania organów egzekucyjnych, które mieści się w definicji wskazanej w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W kontekście art. 54 u.p.e.a. przez "działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego" należy przy tym rozumieć faktyczne czynności podejmowane w związku z zastosowaniem konkretnego środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA W Krakowie z 19 września 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 671/24). Potwierdza takie (węższe w stosunku do definicji zawartej w art. 1a pkt 2 u.p.e.a.) rozumienie "czynności egzekucyjnej" brzmienie §3, a w szczególności § 7 art. 54 u.p.e.a., w którym wprost jest mowa o "realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej".
Przedstawioną przez organy w swoich rozstrzygnięciach argumentację, że wyłącznie doręczenie odpisu tytułu wykonawczego nie może w myśl ustawy p.e.a. stanowić podstawy do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, Sąd, wobec całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, ocenił zatem jako słuszną.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że podstawy skargi na czynność egzekucyjną nie mogą stanowić okoliczności (zarówno faktyczne lub prawne), które są podstawą wniesienia innych środków ochrony prawnej przewidzianej w ustawie p.e.a. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, przysługiwanie jednemu podmiotowi czynności egzekucyjnej uprawnienia do wniesienia innego środka zaskarżenia danej czynności wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na czynność egzekucyjną (patrz: P. M. Przybysz, 5.3. Skarga na czynności egzekucyjne [w:] Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 2012). Oznacza to, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym - pod względem ich zgodności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym - i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skutkiem skargi na czynności egzekucyjne nie może być orzekanie o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 290/13). Nie ma podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 749/13). Skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Przysługuje ona wyłącznie na czynności o charakterze wykonawczym i tylko takie, które nie mogą być zaskarżone innym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jak zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji, wniosek o umorzenie postępowania). Służy ona ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. W jej ramach można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Zasada niekonkurencyjności środków w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach których dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Nie można też ich stosować zamiennie. Każdy z nich dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Dyferencjacja środków prawnych następuje bowiem nie tylko poprzez zróżnicowanie przedmiotu zaskarżenia, ale także poprzez zastosowanie kryteriów odnoszących się do innych elementów konstrukcji środków prawnych. Zasadą jest zatem wniesienie jednego środka prawnego, a nie dwóch konkurujących wobec siebie(...)". (zob. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 4406/21, LEX nr 3586213).
Wniesienia przez skarżącego w jednym piśmie przewodnim z dnia 18 marca 2024 r. trzech środków ochrony prawnej stoi w sprzeczności do założenia niekonkurencyjności środków prawnych przewidzianych ustawą p.e.a. (por. Wyrok WSA w Łodzi z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 351/17, LEX nr 2310337, Wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 966/20, LEX nr 3099983, Wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2020 r., sygn. akt. I SA/Gd 1359/19, LEX nr 3031253). Z treści pism strony skarżącej wnoszonych zarówno na etapie postępowania sądowego, jak również postępowania egzekucyjnego w administracji wynika, że skarżący formułuje zarzuty odnoszące się do wadliwości tytułu wykonawczego (błędny adres strony, nieopatrzenie tytułu wykonawczego podpisem uprawnionej osoby), które mogą stanowić podstawę wniesienia innego środka ochrony prawnej niż skarga na czynność egzekucyjną. Jak bowiem wynika z treści art.59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. ( a zatem także stanowi dotyczących danych zobowiązanego) podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego. Natomiast w art. 33 § 2 u.p.e.a. zawarto podstawy wniesienia zarzutów w sprawie egzekucyjnej.
Jak wynika z akt administracyjnych już w momencie wniesienia przez skarżącego skargi na czynność administracyjną było oczywiste, że nie została ona oparta na podstawach wskazanych w art. 54 §1 p.e.a.
Tym samym Sąd uznał, że istniała tzw. inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a §1 k.p.a. Skoro bowiem w stosunku do skarżącego nie została podjęta żadna czynność egzekucyjna wiążąca się z zastosowaniem konkretnego środka egzekucyjnego, nie ziściły się wobec tego przesłanki warunkujące wniesienie skargi na podstawie art. 54 u.p.e.a. Wniosek skarżącego nie mógł zatem uruchomić przewidzianego w tym przepisie trybu. Z uwagi na przedmiot i formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia, nie było też podstaw do oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu zarzutów skargi dotyczących wad tytułu wykonawczego oraz bezpodstawnego oddalenia wniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a także podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. art. 80 k.p.a.). Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.)
Zaznaczyć należy, że z akt administracyjnych wynika, iż wraz ze skargą na czynność egzekucyjną, która jest przedmiotem niniejszej sprawy, skarżący jednocześnie wniósł też inne pismo datowane na 18 marca 2024 r. zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego", w którym podniósł, że zaskarża "egzekucyjne tytuły wykonawcze o numerze [...] oraz [...] (...) wnoszę zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wnoszę o uchylenie w całości oraz umorzenie toczącego się postępowania egzekucyjnego". Jak podaje organ, wniesione przez skarżącego zarzuty zostały rozpoznane przez organ egzekucyjny w odrębnym rozstrzygnięciu.
Z podanych powyżej względów Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienia nie naruszają prawa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.