Wyrok WSA z dnia 27 maja 2026, sygn. III SA/Wr 39/26

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że wskazane przez skarżącą wyroki NSA nie zostały wydane w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Po drugie organy zbadały zgodnie z wyrokami NSA zapadłymi w podobnych sprawach, czy nieruchomość została nabyta przez skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie kontroli podlega postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sprawie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W myśl art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że w sprawie nie mamy do czynienia z instytucją związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w związku z wydaniem w sprawie orzeczenia NSA. Powołane przez stronę skarżącą wyroki NSA w sprawie pod sygn. akt I OSK 749/21 i I GSK 640/21 nie zostały bowiem wydane w niniejszej sprawie lecz w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Niemniej jednak Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wziął pod uwagę ww. rozstrzygnięcie sądu II instancji. Również Kolegium powołało się w swoim rozstrzygnięciu na wskazane przez skarżącą orzeczenia NSA.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest okres przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową.

W tym zakresie należy wskazać, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez wątpienia jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych i podlega egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to instytucje o charakterze rdzennie cywilnoprawnym. Taki sam charakter ma także zdarzenie polegające na przekształceniu pierwszego z tych praw (użytkowania wieczystego) w drugie (prawo własności). Cywilnoprawnego charakteru przekształcenia nie zmienia okoliczność, że jest ono uregulowane ustawą odrębną od k.c., że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego ani, że jej określenie następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak trafnie K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 29). Jest bowiem poza sporem, że akt administracyjny (zwłaszcza decyzja administracyjna) może być jednocześnie zdarzeniem cywilnoprawnym, a więc prowadzić do powstania, zmiany bądź ustania stosunku cywilnoprawnego (zob. np. Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 899–900). Tym samym decyzja administracyjna może być też źródłem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (por. T. Pałdyna, Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2009, s. 211). W konsekwencji należy zgodzić się z dominującym, jak się wydaje, poglądem doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną, choć rozpatrywaną w postępowaniu administracyjnym (tak np.: J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), "Rejent" 1999, nr 2 s. 55). Sprawy takie mogą być przekazane przez przepisy szczególne do właściwości innych organów, w tym organów administracyjnych, i wówczas zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym – co wszakże nie zmienia ich cywilnego charakteru. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako do roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, istotnie znajdują zastosowanie przepisy k.c. o przedawnieniu, na czele z jego art. 117, statuującym zasadę, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że nawet jeśli opłata za przekształcenie jest – tak jak w niniejszej sprawie – uiszczana w systemie rocznych rat, raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, sześcioletniemu okresowi przedawnienia. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r., w sygn. akt I OSK 749/21 (CBOSA) w sprawie rozpatrywanej w podobnym stanie faktycznym i prawnym wyraźnie wskazał, że opłata przekształceniowa jest świadczeniem jednorazowym, a rozłożenie na raty jej płatności nie pozbawia charakteru świadczenia jednorazowego. W związku z tym opłata przekształceniowa nie jest świadczeniem okresowym w rozumieniu art. 118 ustawy Kodeks cywilny. W konsekwencji do ww. opłaty nie znajduje zastosowania 3-letni okres przedawnienia, który odnosi się do świadczenia okresowego.

Należało zatem dalej rozważyć kwestię terminu przedawnienia opłaty przekształceniowej w kontekście prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów, że za przyjęciem rozwiązania, zgodnie z którym roszczenie o zapłatę opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, przemawiają argumenty wynikające z analizy stosunków zachodzących między organem wierzycielskim, a spółką.

W odniesieniu do stosunków między przedsiębiorstwem, jakim bez wątpienia jest strona skarżąca a organem wierzycielskim, w kwestii opłaty przekształceniowej trudno mówić o istnieniu partnerstwa w obrocie gospodarczym. Opłata przekształceniowa ma charakter cywilnoprawny i związana jest z nabyciem prawa własności nieruchomości, a nie z bieżącą działalnością gospodarczą wierzyciela czy dłużnika. Jak słusznie wskazał Prezydent, powstanie obowiązku opłaty przekształceniowej w żaden sposób nie jest powiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nawet jeśli nieruchomość jest wykorzystywana w działalności gospodarczej pozostaje to bez związku z wymagalnością opłaty przekształceniowej, bowiem wprowadziłoby to nierówność podmiotów decyzji przekształceniowej. Nie istnieje w tym przypadku rozróżnienie na osoby fizyczne i prawne, powstanie i forma opłaty przekształceniowej nie są zależne od prowadzenia działalności gospodarczej - art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 900, dalej ustawa przekształceniowa).

Artykuł 118 kodeksu cywilnego ustanawia trzyletni termin przedawnienia dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podzielić jednocześnie należy stanowisko organów, że chodzi o związek z działalnością gospodarczą wierzyciela (uprawnionego). To, czy obowiązany (dłużnik) jest przedsiębiorcą, nie ma znaczenia z punktu widzenia komentowanego przepisu.

W uchwale Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2002 r. sygn. III CZP 63/01 skład orzekający wskazał, że "stosowaniu art. 118 k.c. do roszczeń wynikających z niewykonania albo z nienależytego wykonania umowy o roboty budowlane nie może sprzeciwiać się, dostrzeżony przez zwykły skład Sądu Najwyższego fakt, że roszczenia te będą przedawniać się z upływem dwóch zróżnicowanych terminów przedawnienia (trzech lat i dziesięciu lat) w zależności od tego, czy roszczenia te związane są po stronie uprawnionego z prowadzeniem działalności gospodarczej, czy też nie charakteryzują się istnieniem takiego związku. W pierwszym przypadku roszczenie wykonawcy, który zawodowo zajmuje się oddawaniem obiektów budowlanych, skierowane do inwestora nieprowadzącego działalności gospodarczej w tym zakresie, ulegnie bowiem przedawnieniu już po upływie trzech lat, natomiast inwestor będzie mógł skutecznie wystąpić z własnym roszczeniem skierowanym przeciwko takiemu wykonawcy przed upływem aż dziesięcioletniego terminu przedawnienia. Aprobata dla różnych terminów przedawnienia roszczeń wynikających z niewykonania albo z nienależytego wykonania tej samej umowy, zróżnicowanych w zależności od charakteru roszczenia, zdeterminowego statusem podmiotu, któremu roszczenie to przysługuje, znajduje z pewnością swoje instytucjonalne uzasadnienie w ramach ogólnego uregulowania art. 118 k.c., co podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia. (...) Wcześniej już wyrażono w judykaturze trafny pogląd, że o tym, który termin przedawnienia, spośród przewidzianych w art. 118 k.c., powinien mieć zastosowanie, powinno przesądzać wyłącznie to, czy roszczenie zgłaszającego je podmiotu związane jest z prowadzeniem przezeń działalności gospodarczej. Uznano, że o istnieniu takiego związania można mówić wtedy, gdy czynności określonego podmiotu pozostają w funkcjonalnym związku z zakresem jego działalności gospodarczej i są realizacją jego zadań w celu osiągnięcia określonych korzyści (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 1998 r., III CZP 12/98, OSNC 1998, nr 10, poz. 151 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1998 r., I CKU 108/98, "Prokuratura i Prawo" 1999, nr 4, poz. 31).

Dopuszczalność zróżnicowania terminów przedawnienia przysługujących stronom roszczeń, wynikających z niewykonania albo z nienależytego wykonania tej samej umowy ma także swoje generalne uzasadnienie w potrzebie wzmożonej ochrony konsumenta, która zmusza do przewartościowania wielu tradycyjnych pojęć i tendencji wynikających z klasycznego prawa cywilnego. Potwierdza ją Dyrektywa 93/13/EWG o niedozwolonych klauzulach w umowach konsumenckich z dnia 5 kwietnia 1993 r., w której art. 8 upoważniono Państwa Członkowskie do wydawania dających się pogodzić z umową dalej idących postanowień, gwarantujących wyższy poziom ochrony konsumenta." Jak wynika również z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. III CSK 302/07 do zastosowania trzyletniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 118 k.c. nie jest wymagane, aby obie strony stosunku prawnego, z którego wywodzi się roszczenie majątkowe, prowadziły działalność gospodarczą. Wystarczy, że działalność gospodarczą prowadzi tylko strona dochodząca roszczenia, które wiąże się z tą działalnością.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, czy spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, o charakterze roszczenia decyduje bowiem czynność wierzyciela, a nie zobowiązanego. W sprawie dotyczącej zobowiązania do zapłaty opłaty przekształceniowej spółka jest dłużnikiem, a nie wierzycielem. Prezydent nie działa w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jak przedsiębiorca. W ocenie Sądu należy podkreślić, że w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nie jest zawierana umowa cywilnoprawna, którą można by kształtować warunki dokonywanej czynności lecz do przekształcenia dochodzi z mocy prawa, a zatem organ nie prowadzi w tym zakresie działalności gospodarczej i opłatę z tytułu przekształcenia nie można traktować jako "roszczenie związane z działalnością gospodarczą" do dochodzenia którego stosuje się 3-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 118 k.c.

W związku ze zmianą ustawy Kodeks cywilny - ustawa z dnia 13 kwietnia 2018 r. - termin przedawnienia został skrócony do 6 lat. Uwzględniając powyższe dla raty wymaganej od 31 marca 2019 r. termin przedawnienia upłynąłby w dniu 31 grudnia 2025 r., dla raty wymaganej od dnia 31 marca 2020 r. – w dniu 31 grudnia 2026 r., a dla raty wymaganej od dnia 31 marca 2021 r. – w dniu 31 grudnia 2027 r. Egzekwowana należności nie uległa zatem przedawnieniu.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjmując, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.