Wyrok WSA z dnia 03 czerwca 2026, sygn. III SA/Wr 44/26

W skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o umorzenie należności i zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek po jej zmarłym mężu, a ponadto, że skarżąca ma majątek umożliwiający spłacenie długu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. . z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania są decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiające stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wynikających z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania po zmarłym mężu.

Postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z regulacji art. 24 ust. 4 - 6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie, jak dotychczas, przedawnieniu 5-letniemu.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie do końca 2002 r., inne w okresie od 2003 r. do 2011 r., a jeszcze inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.

Sąd stwierdza, że organ w uzasadnieniach wydanych przez siebie rozstrzygnięć w zasadzie w ogóle nie zbadał kwestii przedawnienia zaległości składkowych, których dotyczył wniosek skarżącego. W zaskarżonej decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy brak jest w tej kwestii przywołania mających zastosowanie przepisów prawa (organ zacytował jedynie treść art. 24 ust. 5d), nie mówiąc już o ich zastosowaniu w sprawie. Co do okoliczności powodujących ewentualne zawieszenie, czy przerwę biegu terminu przedawnienia oraz powodujących brak możliwości przedawnienia, organ również nie podjął jakiejkolwiek próby analizy ustawowych przesłanek w tej mierze; odwołał się jedynie do treści wcześniej wydanej decyzji z dnia 7 października 2025 r., w której również brak jest jakichkolwiek rozważań w tej mierze, poza stwierdzeniem, że nie doszło do przedawnienia należności i zacytowaniem przepisu art. 24 ust. 5d u.s.u.s.

Stwierdzenia takie uznać należy nie tylko za niepełne z punktu widzenia realizacji zasady dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) ale także za arbitralne i sprzeczne z zasadą wzbudzania zaufania do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponowne rozpatrzenie sprawy polega na jej rozpatrzeniu w całości, bez pomijania jakichkolwiek jej aspektów, w przeciwnym razie organ naraża się na zarzut działania w sposób automatyczny i mało dogłębny. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ nie może jedynie skontrolować własnej wcześniejszej decyzji, lecz ma obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające i rozpoznać sprawę od nowa w jej całokształcie. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że poprzednia decyzja organu z dnia 7 października 2025 r. również nie zawiera analizy omawianej tutaj kwestii.

Ponadto w ocenie Sądu niedopuszczalne jest pomijanie rozważań w powyższym zakresie szczególnie w sytuacji, w której skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie i wprost wskazuje na okoliczność przedawnienia należności, a organ w ramach ponownego rozpoznania sprawy nie przedstawia w tym zakresie żadnej argumentacji na użytek wydawanej decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że kwestia ta została już –w ocenie organu – dostatecznie wyjaśniona, przy czyn stwierdzenie to i tak nie jest zgodne z prawdą. Trzeba podkreślić, że kwestionowanie tej okoliczności przez skarżącą obliguje organ do tym większej wnikliwości w rozpatrzeniu zagadnień związanych z przedawnieniem przedmiotowych należności. Obowiązkom tym jednak organ nie tylko nie sprostał ale wręcz uchylił się od przeanalizowania aspektów prawnych i faktycznych z tym związanych.

Powyższe uchybienia organu uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy należności w dacie wydania decyzji nie uległy przedawnieniu.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione, a przepisy prawa należycie przywołane i zastosowane.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy podnieść, że braki w treści decyzji uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń, a także ocenę zasadności utrzymania decyzji w mocy oraz zasadności zarzutów. Rolą Sądu nie jest bowiem zastępowanie organu w czynnościach, które winny być przez ten organ podjęte.

Brak pełnej analizy okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych, a także de facto pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stanowi naruszenie art. 107 § 3, jak również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podsumowując, należy wskazać, że organ zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji stosownej analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek, czego w sprawie zabrakło. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji.

Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia zaległości składkowych, gdyż wskazane braki uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu odnośnie niespełnienia przez skarżącą przesłanek umorzenia należności.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności. Dopiero po ustaleniu, że pozostały ewentualne nieprzedawnione zaległości, organ powinien przystąpić do oceny wniosku skarżącej o ich umorzenie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.