Wyrok WSA z dnia 24 lipca 2025, sygn. III SA/Wr 64/25

Z uwagi na wysokość zadłużenia (13.376,53 zł), trwające postępowanie egzekucyjne, wiek skarżącego oraz możliwość podjęcia pracy, nie istnieją szczególne okoliczności przemawiające za umorzeniem zaległości, a zatem nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W sprawie nie zachodzi także – w ocenie organu – przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a także przesłanka umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z rozpoznaniem [...] - przewlekłe zapalenie [...]. Problemy zdrowotne, w ocenie organu, z całą pewnością są utrudnieniem w codziennej egzystencji lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż opisane problemy zdrowotne nie pozbawiają skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS podkreślił, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o czasowej lub trwałej niezdolności do pracy. W aktach sprawy nie odnotowano dokumentacji, która potwierdzałaby, że stan zdrowia skarżącego nie pozwala mu na wykonywanie pracy. Nie udokumentował także, że sprawuje opiekę nad chorym członkiem rodziny. Aktualnie skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, co oznacza, że w każdym momencie może wznowić jej prowadzenie.

ZUS odnosząc się do zarzutów dotyczących terminu wydania decyzji wskazał, że bezczynność organu występuje, gdy rozpoczęto pewne czynności procesowe, natomiast ich rozpoczęcie nie zakończyło się wydaniem określonej decyzji lub postanowienia. Decyzja I instancji została wydana 28 października 2024 r., a do ZUS nie wpłynęło ponaglenie na przewlekłość postępowania, do którego złożenia skarżący był uprawniony.

W skardze do Sądu skarżący wskazał, że nie ma środków, z których mógłby uregulować zaległości, nie uzyskuje dochodów, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 24 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodów z: odpisu ewidencji działalności gospodarczej skarżącego na okoliczność zaprzestania prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, informacji dla lekarza kierującego/POZ z dnia 18 września 2023 r., karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia 27 marca 2023 r., zaświadczenia z dnia 19 maja 2023 r., zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 17 marca 2009 r., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 kwietnia 2009 r., orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 stycznia 2012 r., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 18 marca 2011 r., orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 marca 2010 r., zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 14 listopada 2023 r., zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 18 października 2023 r., wywiadu z dnia 21 grudnia 2023 r. na okoliczność stanu zdrowia skarżącego umożliwiającego mu podjęcie pracy zarobkowej. Podkreślił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada żadnego źródła dochodu, nie posiada majątku, a prowadzone przeciwko niemu od marca 2024 r. postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wyegzekwowania żadnej kwoty. Spełniona jest więc także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Wskazał dodatkowo, że skarżący w kontakcie z ZUS potwierdził, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu jego bezskuteczności. Ponadto sytuacja rodzinna i zdrowotna skarżącego powoduje, że spłata zaległości wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Ponadto, należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w cytowanym na wstępie rozporządzeniu. Przepis § 3 ust. 1 ww. aktu stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w następujących przypadkach:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tego rodzaju ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego, nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega zaś prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że ZUS prawidłowo zastosował ww. zasady postępowania. Wydanie decyzji w sprawie zostało poprzedzone analizą niezbędnego materiału dowodowego. ZUS dokonał ustaleń dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, wziął pod uwagę oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości. Ponadto w celu kompleksowego rozpatrzenia sprawy, skorzystano również z danych wygenerowanych z rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Baz Danych Ksiąg Wieczystych. Na tej podstawie organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie oceny sytuacji majątkowej, uznając, że umorzenie należności w badanej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek.

W ocenie Sądu, ZUS dokonał prawidłowej analizy okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. W sprawie nie budzi wątpliwości, że nie zaistniała żadna z podstaw całkowitej nieściągalności należności skarżącego z tytułu składek. Sąd przedstawioną przez organ argumentację w pełni podziela i akceptuje.

Prawidłowo również organ ocenił sytuację skarżącego powołując się na przesłanki opisane w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Podkreślić należy, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia, będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek, to oznacza to, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim, jako wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 980/18, CBOSA). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości.

W sytuacji skarżącego nie mogła znaleźć zastosowania norma prawna wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż z akt sprawy nie wynika, aby powstanie zadłużenia skarżącego było wynikiem klęski żywiołowej lub innego zdarzenia. Zadłużenie powstało bowiem w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą i brakiem uiszczenia przez niego w ustawowym terminie składek, do których był zobowiązany. Innymi słowy zadłużenie skarżącego powstało na skutek niewywiązywania się przez niego z ustawowego obowiązku. Podkreślenia Sądu wymaga, że skarżący podejmując działalność winien liczyć się z okolicznością, że prowadzenie działalności gospodarczej cechuje ryzyko, które bierze na siebie jako przedsiębiorca. Skarżący jako płatnik składek niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, powinien ponosić (i ponosi) odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek.

Podobnie należało odnieść się do przesłanki wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W odniesieniu do tej przesłanki ZUS trafnie zauważył, że w toku postępowania skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy. Skarżący nie przedłożył również żadnych dokumentów potwierdzających konieczność sprawowania przez niego opieki nad innymi członkami rodziny. W związku z powyższym należy uznać, za organem, że nie zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, wskazać należy, że w świetle tego przepisu, istotne jest dokonanie oceny, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla skarżącego zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1196/12, do takiej oceny niezbędna jest szczegółowa analiza sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego rodziny (dochodów i wydatków), stanu zdrowia i wieku w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania z tego tytułu dochodów, a następnie wyciągnięcie wniosków, czy spłacenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie pozbawiłoby zobowiązanego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Również w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 NSA podkreślił, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest (...) zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Niemniej jednak – aby dokonać takiej analizy – stan faktyczny sprawy musi zostać przedstawiony przez osobę wnioskującą o umorzenie składek w sposób jasny, wyczerpujący i spójny. Podkreślić trzeba, że postępowanie przed ZUS jest postępowaniem wnioskowym i to na osobie wnioskującej o umorzenie składek – co do zasady – spoczywa obowiązek rzetelnego i czytelnego przedstawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, popartej materiałem źródłowym. Dopiero tak przedstawiony stan faktyczny, odzwierciedlający rzeczywistą sytuację majątkową i życiową wnioskującego o umorzenie składek, pozwoli organowi na dokonanie jego prawidłowej oceny, w kontekście przesłanek wynikających z ustawy i rozporządzenia.

W sprawie, podane przez skarżącego wydatki na czynsz, opłaty eksploatacyjne, koszty leczenia oraz z tytułu spłat rat kredytów jego i jego matki w wysokości 3.613,37 zł przekraczają dochód gospodarstwa domowego, który wynosi 2.550,56 zł. Kwota wydatków nie zawiera przy tym kosztów wyżywienia, zakupu odzieży, środków czystości i higieny itp. Tylko natomiast wykazanie przez skarżącego rzeczywistej, czytelnej i spójnej sytuacji finansowej, w której skarżący pozostaje - czyli przy ujawnieniu przez niego przede wszystkim strony dochodowej - pozwoliłoby organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – na dokonanie analizy tych okoliczności. Zauważyć przy tym należy, że skarżący jest osobą znajdującą się w wieku aktywności zawodowej, nie przedstawił przy tym dokumentów, z których wynikałoby, że jego stan zdrowia nie pozwala na wykonywanie pracy, w związku z czym przy odpowiednim zaangażowaniu i woli podjęcia działań jest w stanie osiągać dochody.

Należy dodać, że ZUS wziął pod uwagę fakt, że strona podała, że nie korzysta z żadnych form pomocy skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku. Natomiast udzielenie wsparcia ze środków z pomocy społecznej poprzedzone jest szczegółowym, obowiązkowym wywiadem środowiskowym i przysługuje osobom, które osiągają dochód nieprzekraczający dla osoby w rodzinie wysokości 600 zł.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zasadnie organ stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania argumentacja nie wypełnia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części, a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie do sytuacji krytycznych, których zaistnienia strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, to negatywne rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie nie może być uważane za dowolne. W konsekwencji prawidłowo ZUS odmówił umorzenia należności.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 24 czerwca 2025 r. Wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a jedynie kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji dołączona do pisma z 24 czerwca 2025 r. dokumentacja medyczna może być przedłożona przez skarżącego przy ewentualnym ponownym wniosku o umorzenie zaległych należności. Wskazać dodatkowo trzeba, że skarżący powołując się w tym piśmie na spełnienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 nie dołączył rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezskuteczności. Jeżeli takie rozstrzygnięcie zostało wydane, to powinien je przedłożyć w postępowaniu przed ZUS.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.