Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie skarga została poprzedzona ponagleniem. Pismo skarżącego z dnia 14 lutego 2025 r. (k. 26-26v akt adm.) skierowane do Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie zawierające wniosek o przyśpieszenie załatwienia sprawy należało zakwalifikować jako ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a.
Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla uznania jednak bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w danej sprawie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Elementy wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia określone zostały w art. 6b4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej jako "ustawa o rehabilitacji").
Nie ulega wątpliwości, że skarżący ubiegał się o uzyskanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia.
Decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wydaje wojewódzki zespół na wniosek (art. 6b3 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Wniosek jest rozpatrywany w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu (art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozpatrzenie sprawy o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia.
Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości", zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie mieć zatem miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Należy przy tym pamiętać, że długotrwałość postępowania nie jest tożsama z przewlekłością. Prowadzenie postępowania w sposób szybki i efektywny nie jest celem samym w sobie. Chodzi bowiem o to, aby postępowanie zostało zakończone bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy postępowanie może zostać zakończone w jeden ze sposobów przewidzianych przez przepisy postępowania, jednakże nie dochodzi do jego zakończenia z powodu opieszałości organu (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2163/24).
Powyższe oznacza, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy postępowanie zgodnie z przepisami prawa powinno już zostać zakończone. Przewlekłość postępowania występuje w sytuacji, kiedy wprawdzie terminy jego zakończenia nie zostały jeszcze przekroczone, ale biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania i jego ekonomiki, powinno ono już znaleźć swoje rozstrzygnięcie.
Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też k.p.a. statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 4c ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poziom potrzeby wsparcia ustalany jest na podstawie obserwacji, wywiadu bezpośredniego oraz oceny funkcjonowania osoby ubiegającej się o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, przy zastosowaniu formularza w zakresie ustalania poziomu potrzeby wsparcia dla osób zaliczonych do stopnia niepełnosprawności, a także na podstawie informacji wskazanych w kwestionariuszu, o którym mowa w art. 6b4 ust. 3.
Zgodnie z art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji, wnioski, o których mowa w art. 6b3 ust. 1, art. 6b5 ust. 5 i art. 6b6 ust. 1, a więc również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu. Należy więc zauważyć, że przepis ten modyfikuje terminy określone w art. 35 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że szczegółowy sposób postępowania przy wydawaniu decyzji ustalających poziom potrzeby wsparcia, skład oraz sposób powoływania i odwoływania członków wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności określa wydane na podstawie art. 6b6 ust. 4 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie ustalania poziomu potrzeby wsparcia (Dz. U. z 2023 r. poz. 2581). Według § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, decyzja ustalająca poziom potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 6b3 ust. 1 ustawy, określa poziom potrzeby wsparcia, z uwzględnieniem wartości punktowych ustalonych dla każdej czynności związanej z obszarami codziennego funkcjonowania, o których mowa w § 10 ust. 2. W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia skład ustalający podpisuje w terminie 14 dni od dnia wypełnienia formularza.
Analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego.
W niniejszej sprawie termin, analizując czas trwania postępowania przed organem, należy odnotować datę 2 sierpnia 2024 r., kiedy to wpłynął wypełniony przez skarżącego, lecz niepodpisany, kwestionariusz samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem. Jakkolwiek, wniosek nie poddawał się wówczas merytorycznej ocenie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ przez kilka miesięcy nie podejmuje żadnej udokumentowanej czynności celem nadania wnioskowi dalszego biegu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero pod koniec czerwca 2025 r. Jak wynika z akt sprawy, w ponagleniu z dnia 14 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się o nadanie biegu sprawie ("przyspieszenie"). Ponaglenie, podobnie jak wniosek z lipca 2024 r., pozostało bez odpowiedzi do chwili złożenia skargi. Skarga A. T. przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wpłynęła do organu w dniu 20 czerwca 2025 r. (k. [...] akt sądowych).
Pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. (k. [...] akt adm.) organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia formularza wniosku oraz uzupełnienia formularza kwestionariusza na stronie 11 w pkt XVI (poprze złożenie własnoręcznego podpisu). Skarżący odebrał wezwanie w dniu 26 czerwca 2025 r. (k. [...] akt adm.) i w terminie usunął braki formalne wniosku tj. w dniu 1 lipca 2025 r. podpisał go (k. [...] akt adm.).
Jak wynika z notatki służbowej (k. [...] akt adm.), skarżący został telefonicznie poinformowany w dniu 9 lipca 2025 r. o terminie (13 lipca 2025 r.) ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, zgodnie z § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia z dnia 23 listopada 2023 r. Wskazane czynności odbyły się planowo, tj. 13 lipca 2025 r. i w tym samym dniu organ wydał decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia wyrażony w wartości punktowej w skali 0-100 na poziomie 81 punktów.
Powyższe oznacza, że postępowanie o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia było prowadzone przez organ przewlekle. Przekroczono znacznie trzymiesięcznemu terminowi na załatwienie sprawy liczonemu od dnia wpływu wniosku do wojewódzkiego zespołu. Organ miał możliwość załatwienia sprawy jeszcze przed upływem powyższego terminu. Mimo to prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie.
W tym stanie rzeczy wystąpiły podstawy do stwierdzenia przez Sąd, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia (pkt I. wyroku).
W ocenie Sądu, mimo znacznego upływu terminu, nie można mówić o rażąco przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Trzeba wziąć pod uwagę okoliczność, że organ ma obowiązek podjąć wiele czynności koniecznych do weryfikacji informacji zawartych we wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia i w kwestionariuszu samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem. Poza tym organ wskazał, że miał do rozpatrzenia znaczną ilość wniosków. Zatem nie można zarzucić rażącej przewlekłości w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego.
Z tych powodów Sąd orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. wyroku).
W pozostałym zakresie Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę (pkt III. wyroku) uznając, że wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie został należycie uzasadniony. Trzeba mieć na uwadze, że przyznanie od organu, który dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, a samo przekonanie skarżącego o wadliwości działania/zaniechania organu nie może stanowić wystarczającego uzasadniania dla zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten przewiduje możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Ubocznie należy podnieść, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.