W tym miejscu zauważenia też wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt SK 100/22 (OTK-B 2025/65), orzekł, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W okolicznościach niniejszej sprawy, co istotne, nie doszło do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 sierpnia 2024 r. został pozostawiony bez rozpoznania, o czym skarżący został poinformowany zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2025 r. i które odebrał przed złożeniem skargi do sądu.
W tych okolicznościach, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należało uznać, że skarga jest dopuszczalna.
Skarga okazała się jednak oczywiście bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi skarżący wystąpił z ponagleniem do właściwego organu (ponaglenie k. 17 akt adm.).
Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla uznania jednak bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w danej sprawie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Nie budzi wątpliwości, że w świetle regulacji art. 6b4 oraz 6b5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej "jako ustawa o rehabilitacji") ustalenie poziomu wsparcia następuje w formie decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku zmiany lub uchylenia orzeczenia, wojewódzki zespół z urzędu odpowiednio zmienia lub uchyla, w zakresie tej zmiany lub uchylenia, decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia. Przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) – dalej "k.p.a." nie stosuje się.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o ustalenie potrzeby wsparcia.
Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
W niniejszej sprawie występuje przepis szczególny, który przedłuża termin załatwienia sprawy do 3 miesięcy (art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji). Oczywistym też jest, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron.
W doktrynie wskazuje się, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości", zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie mieć zatem miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Należy przy tym pamiętać, że długotrwałość postępowania nie jest tożsama z przewlekłością. Prowadzenie postępowania w sposób szybki i efektywny nie jest celem samym w sobie. Chodzi bowiem o to, aby postępowanie zostało zakończone bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy postępowanie może zostać zakończone w jeden ze sposobów przewidzianych przez przepisy postępowania, jednakże nie dochodzi do jego zakończenia z powodu opieszałości organu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2163/24, CBOSA).
Można więc ogólnie stwierdzić, że bezczynność zachodzi, gdy postępowanie zgodnie z przepisami prawa powinno już zostać zakończone, natomiast jego przewlekłość, gdy wprawdzie terminy jego zakończenia nie zostały jeszcze przekroczone, ale biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania i jego ekonomiki, powinno ono już znaleźć swoje rozstrzygnięcie.
Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też k.p.a. statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.
Analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się ani bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie termin, od którego należy liczyć czas trwania postępowania przed organem II instancji to 20 sierpnia 2024 r., kiedy to wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia.
Należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Zgodnie z art. 4c ust. 1 ustawy o rehabilitacji poziom potrzeby wsparcia ustalany jest na podstawie obserwacji, wywiadu bezpośredniego oraz oceny funkcjonowania osoby ubiegającej się o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, przy zastosowaniu formularza w zakresie ustalania poziomu potrzeby wsparcia dla osób zaliczonych do stopnia niepełnosprawności, a także na podstawie informacji wskazanych w kwestionariuszu, o którym mowa w art. 6b4 ust. 3. Dalej mowa jest o tym, że ustalenia poziomu potrzeby wsparcia dokonuje się, za zgodą osoby ubiegającej się o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia w miejscu jej stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497, 1394 i 1941), na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, albo w siedzibie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności albo w miejscu przez niego wyznaczonym, spełniającym warunki, o których mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240) - 4c ust. 2.
Zgodnie z powołanym już art. 6b4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji wnioski, o których mowa w art. 6b3 ust. 1, art. 6b5 ust. 5 i art. 6b6 ust. 1, a więc również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wpływu do wojewódzkiego zespołu. Należy więc zauważyć, że przepis ten modyfikuje terminy określone w art. 35 k.p.a.
Z kolei na podstawie art. 6b6 ust. 4 powołanej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie ustalania poziomu potrzeby wsparcia (Dz. U. poz. 2581). Zgodnie z jego § 4 ust. 5 w przypadku gdy nieobecność osoby zainteresowanej w miejscu wyznaczonym przez wojewódzki zespół w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1 i 3, w terminie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 6b5 ust. 5 ustawy, została usprawiedliwiona ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi, zgłoszonymi przez osobę zainteresowaną w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu ustalenia poziomu potrzeby wsparcia, wojewódzki zespół:
1) wyznacza nowy termin ustalenia poziomu potrzeby wsparcia – w przypadku uznania usprawiedliwienia osoby zainteresowanej za uzasadnione;
2) pozostawia sprawę bez rozpoznania - w przypadku nieuznania usprawiedliwienia osoby zainteresowanej za uzasadnione.
W niniejszej sprawie, jak wskazano w stanie faktyczny sprawy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Lublinie wyznaczył skarżącemu termin ustalenia poziomu wsparcia na dzień 10 października 2024 r. w miejscu jego stałego pobytu o czym poinformował skarżącego telefonicznie w dniu 3 października 2024 r., zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia (k. 33 akt adm.). Członkowie składu ustalającego nie zostali jednak wpuszczeni w tym dniu do mieszkania skarżącego (notatka urzędowa k.29 akt adm.). W dniu 8 października 2024 r. wpłynęło do organu pismo, w którym skarżący oświadczył, że uważa kontakt osobisty z członkami składu ustalającego za zbędny oraz że przymuszanie do kontaktu fizycznego ze świadomością jego stanu zdrowia spowoduje nieodwracalne skutki (k.30 akt adm.). Mając powyższe na uwadze zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2024 r. został skarżącemu wyznaczony kolejny termin ustalenia poziomu potrzeby wsparcia na dzień 30 listopada 2024 r. w miejscu jego stałego pobytu. Zawiadomienie wraz z informacją wskazującą na konieczność jego osobistego uczestnictwa w czynnościach oceniających zostało skarżącemu przesłane pocztą i odebrane w dniu 6 listopada 2024 r. (k. 25 i 28 akt sprawy). Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2024 r., na podstawie art. 36 k.p.a. skarżący został poinformowany, że nowy termin rozpatrzenia wniosku został wyznaczony na 13 stycznia 2025 r. (k.27 i 28 akt adm.). Dodatkowo, w odpowiedzi na kolejne pismo strony z dnia 12 listopada 2024 r., w dniu 15 listopada 2024 r. została skarżącemu przesłana kolejna informacja o braku możliwości wydawania decyzji ustalających poziom potrzeby wsparcia na podstawie samej dokumentacji, z powołaniem przepisów prawa. Pomimo tego w dniu 30 listopada 2024 r. członkowie składu ustalającego ponownie nie zostali wpuszczeni do mieszkania przez skarżącego (notatka służbowa k.15 akt adm.).
W dniu 22 listopada 2024 r. (a więc przed wyznaczonym terminem do załatwienia sprawy) do organu wpłynęło ponaglenie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego w dniu 20 sierpnia 2024 r., które zostało przekazane wedle właściwości do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
W tym stanie faktycznym i prawnym w związku z brakiem możliwości dokonania czynności ustalających poziom potrzeby wsparcia u skarżącego, wniosek strony z dnia 20 sierpnia 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy został pozostawiony bez rozpoznania (zawiadomienie z dnia 3 stycznia 2025 r. – k. 14 akt adm.).
Przedstawiona chronologia zdarzeń prowadzi, w ocenie składu orzekającego do wniosku, że postępowanie o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia było prowadzone przez organ prawidłowo. Organ w terminie 3 miesięcy wyznaczył skarżącemu termin ustalenia poziomu wsparcia. Termin ten organ ponowił, pomimo że tak naprawdę skarżący nie usprawiedliwił swojej nieobecności w pierwszym terminie, tj. w dniu 10 października 2024 r. ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi. Z posiadanych dokumentów urzędowych (orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności i dokumentacji medycznej) nie wynika również jakoby skarżący nie mógł mieć kontaktu fizycznego z pracownikami wyznaczonymi do ustalenia poziomu potrzeby wsparcia. Ponadto nie można pominąć, że dodatkowe pisma skarżącego nie wnosząc nic do sprawy miały wpływ na przedłużenie postępowania administracyjnego.
W świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa wszystkie podejmowane przez organ etapy postępowania administracyjnego były prawidłowe i wskazywały na należytą staranność organu w dążeniu do załatwienia sprawy. Organ nie pozostawał w bezczynności. Należy także wskazać, że trzymiesięczny termin zadławienia sprawy formalnie upływał 20 listopada 2024 r., a skarżący już 18 listopada 2024 r. (data wpływu do organu 22 listopada 2024 r.) wystąpił z ponagleniem, pomimo że organ wyznaczył, działając na podstawie art. 36 k.p.a., nowy termin rozpatrzenia wniosku na 13 stycznia 2025 r.
Zdaniem sąd w niniejszym postępowaniu nie doszło również do przewlekłego prowadzenia postepowania. Wszystkie podejmowane przez organ czynności były bowiem celowe i uwarunkowane procedurą administracyjną oraz postawą strony. Były one podejmowane w odpowiedniej chronologii, bez opieszałości i wszystkie z nich były warunkowane celem zakończenia postępowania o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. Organ dążył do jak najszybszego załatwienia sprawy i podejmował ku temu stosowne czynności procesowe, a skoro skarżący z organem nie współpracował i nie umożliwił ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, to stanowisko organu o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania było prawidłowe i mające normatywne uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.