Wyrok WSA z dnia 04 listopada 2025, sygn. III SAB/Po 14/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę w wąskim jej zakresie należało uwzględnić, oddalić w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej (wniosek skargi o zadośćuczynienie) oraz odrzucić w pozostałym zakresie.

Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia, o czym stanowi art. 37 § K.p.a., jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przepis art. 35 K.p.a. nakazuje załatwić bez zbędnej zwłoki sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2), nie później niż w ciągu miesiąca - sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (§ 3).

W niniejszej sprawie skarżąca w wyniku dokonania zajęcia egzekucyjnego zwróciła się pismami z 7 i 8 maja 2025 r. do organu egzekucyjnego:

- z wezwaniem do zwrotu kwoty 2977,38 zł zajętej w ramach egzekucji z jej rachunku bankowego w [...] S.A. (wniosek z 7.05.2025 r.),

- z wezwaniem do podania podstawy prawnej i wskazania przyczyn zajęcia na jej rachunku bankowym w [...] S.A. środków w kwocie 887,37 zł, doręczenia jej kopii decyzji, tytułu wykonawczego lub informacji o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli został nadany (wniosek z 8.05.2025 r.).

Z akt sprawy wynika, że ww. wnioski skarżąca sformułowała w trwającym postępowaniu egzekucyjnym, które zostało wszczęte na wniosek wierzyciela - Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny i wystawionego przezeń dnia 29.04.2025 r. tytułu wykonawczego nr [...] (dot. opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy OC auta [...] o nr rej. [...] – art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych). Przepis art. 26 § upea stanowi, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

Organ egzekucyjny – Naczelnik US [...] w dniu 6 maja 2025 r. skierował do [...] SA i [...] SA – na podstawie art. 80 § 1 upea - zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych, do wysokości zajętej wierzytelności (należność główna 2580 zł, koszty egzekucyjne – 381,38 zł, koszty upomnienia 16 zł – łącznie 2977,38 zł). Zawiadomienia te doręczono bankom 7.05.2025 r. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności wraz z ww. tytułem wykonawczym z 29.04.2025 r. organ wystosował do skarżącej jako zobowiązanej (na adres: ul. [...], [...] – jedyny znany organowi i podany przez stronę). Przesyłka zawierająca powyższą korespondencję, z uwagi na nieobecność skarżącej, została dwukrotnie awizowana w dniach 9 i 19 maja 2025 r. i na mocy art. 44 K.p.a. uznana za doręczoną w trybie zastępczym.

Sąd orzekający w sprawie bezczynności organu w zakresie wniosków strony z 7 i 8 maja 2025 r. nie zajmował się prawidłowością powyższych czynności egzekucyjnych organu podjętych w trakcie postępowania egzekucyjnego, w którym zastosowanie znalazły przepisy upea. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu egzekucyjnego, Sąd na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. zobowiązany był zbadać, czy organ egzekucyjny w tymże wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w reakcji na wnioski skarżącej z 7 i 8 maja 2025 r., zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenia, względnie wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Tak ustaliwszy granice sprawy sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności jedynie w zakresie nierozpoznania części wniosku skarżącej z 8 maja 2025 r. o doręczenie jej kopii ww. tytułu wykonawczego.

Zważyć należy, że choć z akt wynika, że skarżącej we trybie zastępczym doręczono tytuł wykonawczy z 29.04.2025 r., to skarżącej jako zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym przysługiwało uprawnienie na mocy art. 18 pkt 2 upea w zw. z art. 73 § 2 kpa, by zwrócić się do organu o wydanie kopii tegoż tytułu wykonawczego. Przepis art. 18 pkt 2 upea stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zważywszy, że przepisy upea nie zawierają regulacji dotyczących udostępniania akt z postępowania stronie (tu: zobowiązanemu) zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajdują przepisy art. 73 i art. 74 Kpa. Przepis art. 73 § 2 Kpa określa zaś, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W myśl zaś art. 74 § 2 Kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że strona posiada uprawnienie procesowe wystąpienia do organu o wydanie jej uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, o ile uzasadni to jej ważnym interesem, a organ ma obowiązek wniosek ten rozpatrzyć tj. albo udostępnić żądane akta (lub ich część) stronie albo wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt, jeżeli uzna, że strona nie uzasadniła wniosku jej ważnym interesem.

Odnosząc powyższe regulacje to stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca, choć doręczono jej w trybie zastępczym (art. 44 Kpa w zw. z art. 18 pkt 2 upea) tytuł wykonawczy, uprawniona była – tym bardziej nie znając jego treści ze względu na nieodebranie przesyłki go zawierającej – wystąpić z wnioskiem procesowym o udostępnienie jego kopii. Powinnością zaś procesową organu (NUS), wynikającą właśnie z art. 73 § 2 i art. 74 § 2 Kpa w zw. z art. 18 pkt 2 upea, było rozpatrzenie wniosku strony w tym zakresie. Tymczasem organ w piśmie z 22 maja 2025 r., doręczonym skarżącej prawidłowo w dniu 23 lipca 2025 r., poinformował jakich zajęć egzekucyjnych ów tytuł wykonawczy z 29.04.2025 r. dotyczył, że został on w trybie zastępczym (art. 44 kpa) doręczony skarżącej na adres – ul. [...] w [...] z wyjaśnieniem podstawy prawnej podejmowanych przez organ czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że organ – pomimo wniesienia w dniu 29 lipca 2025 r. do dnia wyrokowania – pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 8 maja 2025 r. odnośnie doręczenia jej kopii tytułu wykonawczego. Nie można bowiem uznać, że owe pismo wyjaśniające organu z 22 maja 2025 r. stanowiło postanowienie o odmowie udostępnienia skarżącej tytułu wykonawczego, ze względu na brak rozstrzygnięcia i uzasadnienia w tym zakresie. Nie sposób również stwierdzić, by organ dokonał czynności z zakresu administracji publicznej wydania stronie kopii tytułu wykonawczego.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzić, że Naczelnik US [...] w omówionym zakresie dopuścił się bezczynności (pkt I. wyroku).

Na gruncie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że owa bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę aktywność procesową organu przejawiającą się w przedstawieniu stronie, choć z pewnymi uchybieniami związanymi z adresowaniem korespondencji, wyjaśnień co do podstaw prawnych, przedmiotu i przebiegu postępowania egzekucyjnego (pismo z 22 maja 2025 r.). Sąd miał również na względzie, że organ w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym dokonał uprzednio czynności doręczenia (w trybie zastępczym) tytułu wykonawczego i mógł, choć jak wyjaśniono wyżej - niesłusznie, pozostawać w przekonaniu, że brak jest do rozpoznania jej wniosku z 8 maja 2025 r. w tym zakresie. Tymczasem, nawet po owym doręczeniu zobowiązanej zawiadomienia o zajęciu wierzytelności wraz z tytułem wykonawczym, skarżącej przysługiwało innego już charakteru uprawnienie procesowe wynikające z art. 73 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 K.p.a. – żądania wydania kopii (czy odpisu) dokumentu z akt sprawy, jeżeli wykazała istnienie jej ważnego w tym interesu.

W rezultacie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt III. wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 8 maja 2025 r. o wydanie kopii tytułu wykonawczego, dając organowi na to 14 dni od dnia otrzymania przezeń odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Przechodząc dalej Sąd uznał, że sformułowany przez skarżącą, która nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosek w skardze o "zasądzenie na jej rzecz zadośćuczynienia" stanowi dopuszczalny w procedurze sądowoadministracyjnej wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oddalając ów wniosek na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt IV. wyroku) Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z takim stanem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organ wykazywał aktywność procesową (pismo z 22.05.2025 r.), a jego zwłoka nie miała charakteru rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a.

Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę w pozostałym zakresie. Mając na względzie treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 149 P.p.s.a. Sąd uznał, że organ – w reakcji na wniosek skarżącej z 7 i 8 maja 2025 r. (poza zakresem wyżej omówionym) - nie był zobowiązany ani do wydania decyzji, ani do wydania postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Nie był też zobowiązany do wydania postanowienia w postępowaniu zabezpieczającym czy egzekucyjnym, na które służy zażalenie, jak i do wydania innego niż wyżej wymienione aktu czy podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżącej w toku postępowania egzekucyjnego, bo z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przysługiwały określone środki procesowe, tj. wniesienie: zarzutów (art. 33 upea), skargi na czynność egzekucyjną (art. 54 upea), skargi na przewlekłość postępowania (art. 54a upea), czy żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 upea.). Żaden zaś z przepisów upea, czy stosowanych odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w upea przepisów Kpa nie nakazywały organowi egzekucyjnemu w tymże postępowaniu egzekucyjnym, do działania we wskazanych wyżej formach prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., do zwrotu zajętej w wyniku egzekucji kwoty (wniosek z 7.05.2025 r.), udzielenia wyjaśnień co do podstawy prawnej i wskazania przyczyn za zajęcia egzekucyjnego, doręczenia kopii decyzji administracyjnej, czy udzielenia informacji o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (wniosek z 8.05.2025 r.). Skoro zatem organ egzekucyjny nie był zobowiązany do działania w tym zakresie, skarga na jego bezczynność odnosząca się do wskazanych, a żądanych przez skarżącą, czynności należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucić (pkt V. wyroku).

Sąd na marginesie wskazuje, że w piśmie z 22 maja 2025 r. organ wyjaśnił skarżącej zarówno przedmiot postępowania egzekucyjnego, jego podstawę prawną, jak i przebieg, a także ustosunkował się do stanowiska strony. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że sam doręczony zobowiązanej w trybie art. 44 Kpa tytuł wykonawczy zawierał wskazanie podstawy prawnej obowiązku – "z mocy prawa" i aktu normatywnego – "art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (...)", z określeniem należności pieniężnej – "opłata za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC zgodnie z warunkami zawartymi w ww. ustawie ([...] – [...]. Z powyższego wynika zatem, że przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie poprzedziło żadne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC pojazdu powstał z mocy prawa. Brak było zatem podstaw do żądania od organu doręczenia decyzji administracyjnej, ani innego aktu kończącego postępowanie administracyjne.

Zważywszy na uwzględnienie skargi w części Sąd - kierując się normami określonymi w art. 200 i art. 205 § P.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie 100 zł, odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi.