Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasadny, choć nie z powodów wprost w nim wskazanych przez Skarżącą.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze z.; dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Z powyższych regulacji wynika, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.
Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Prezydium NRL naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe, tj. nieuzasadnione zastosowanie.
W ocenie Sądu niezasadnie uznało Prezydium NRL, że do należności z tytułu składek członkowskich na rzecz samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 70 i n. O.p. Rację ma Organ wskazując, że taki pogląd był uprzednio prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., II OSK 343/15).
Organ pomija jednak, że ww. stanowisko orzecznicze uległo zmianie i obecnie za dominujący należy uznać pogląd przeciwny. W najnowszym orzecznictwie trafnie podnosi się, że w świetle art. 2 ust.1 w zw. z art. 8, art. 39 ust. 1 pkt 11 oraz art. 116 u.i.l. składka z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie jest ani podatkiem, ani opłatą, czy też niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Nie jest też opłatą skarbową ani żadną z opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Składka ta nie spełnia też definicji "niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym" w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, do których na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby na możliwość stosowania przepisów działu III O.p., do składek z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej. (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 października 2024 r., V SA/Wa 1217/24, z 6 lutego 2025 r., V SA/Wa 1331/24; postanowienie WSA w Warszawie z 11 grudnia 2025 r., V SA/Wa 1812/25; wyrok NSA z 19 marca 2024 r., II FSK 4781/24).
Z powyższym koresponduje wyrażone w orzecznictwie sądowym stanowisko przemawiające za cywilnoprawnym charakterem stosunku wiążącego się z wykonywaniem obowiązku opłacania składki przez członka samorządu zawodowego, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 lipca 1976 r., I CZ 39/76; uchwały Sądu Najwyższego z 23 października 1986 r., III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r., III PZP 42/87; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., II GSK 1209/19).
Już z tego względu stanowisko Prezydium NRL w zakresie wskazania zasadniczego powodu przemawiającego za koniecznością uchylenia zaskarżonej uchwały (tj. konieczność zbadania kwestii przedawnienia w oparciu o przepisy O.p.)
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było błędne.
W ocenie Sądu należy ponadto podkreślić, że wskazane wyżej stanowisko sądów administracyjnych w kwestii cywilnoprawnego charakteru składek cywilnoprawnych ma także istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego rozpoznania zarzutu opartego na przesłance nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Jak bowiem zasadnie podnosi się w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym należność z tytułu składek członkowskich jest należnością cywilnoprawną, której organy samorządu zawodowego mogą dochodzić w celu wyegzekwowania zaległych należności w postępowaniu sądowym. Dochodzenie tych składek w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji jest w pełni uprawnione ze względu na treść art. 116 u.i.l., ale wcześniej wierzyciel powinien uzyskać na drodze cywilnej wyrok sądu powszechnego zasądzający te składki na jego rzecz (zob. np. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., I GSK 47/25, wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2025 r., V SA/Wa 1331/24). W tym kontekście istotna jest wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą art. 116 u.i.l. nie może stanowić właściwej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Nie stanowią takiej właściwej podstawy egzekucji spornego obowiązku także art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 u.i.l., gdyż są to tzw. przepisy kompetencyjne.
Wysokości ciążącego na lekarzach obowiązku na podstawie przepisów art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 u.i.l. nie da się określić. Również uchwała określająca wysokość składek członkowskich nie stanowi podstawy objętego tytułem wykonawczym obowiązku, gdyż – poza określeniem wysokości składki członkowskiej - nie pozwala na określenia zakresu spornego w sprawie obowiązku (jego treści). Uchwała ta – z uwagi na brak elementów konstrukcyjnych obowiązku podlegającego egzekucji a pozwalających na zindywidualizowanie jego treści i zobowiązanego – nie może być uznana za inne orzeczenie, o którym mowa w art. 4 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2018 r., I GSK 316/18 i I GSK 401/18). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że z art. 2 § 3 u.p.e.a. wynika, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu, co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. W konsekwencji skoro w sprawie mamy do czynienia z ze zobowiązaniem o charakterze cywilnoprawnym, to przesądzenie jego istnienia lub wysokości powinno odbyć się przed sądem powszechnym. Natomiast z art. 4 u.p.e.a. wynika, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 116 u.i.l., z którego wynika, że nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. ww. wyrok NSA w sprawie I GSK 47/25).
W ocenie Sądu powyższe stanowisko dodatkowo przemawia za brakiem zasadności zastosowania przez Prezydium NRL art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – bez ustalenia – czy egzekwowany obowiązek został prawidłowo określony – było nieuprawnione (przedwczesne). Wprawdzie w złożonych zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej Skarżąca nie podniosła argumentu, że egzekwowany obowiązek powinien być uprzednio skonkretyzowany w postaci wyroku sądu powszechnego, jednak Skarżąca zgłosiła zarzut nieistnienia obowiązku. Prawidłowe rozpoznanie wniesionych przez Skarżącą zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej powinno także obejmować ustalenie istnienia obowiązku i wysokości należnych od Skarżącej składek. Trzeba też wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2022 r., III FSK 758/21 i z 17 kwietnia 2020 r., II FSK 3208/19).
Reasumując – w ocenie Sądu Organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że obowiązek uiszczenia spornej należności ma charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji uznanie, że Organ I instancji rozpoznając zarzuty wniesione przez Skarżącą dopuścił się uchybienia poprzez brak zbadania upływu terminu przedawnienia w oparciu o art. 70 O.p. Jak wskazano wyżej powyższe stanowisko było błędne i nie znajduje oparcia w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
W ocenie Sądu powyższe miało również wpływ na brak oceny istnienia egzekowanego obowiązku w kontekście wymogów co do odpowiedniego wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym, uwzględniającym jego cywilnoprawny charakter. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez Organ II instancji jest możliwe bez potrzeby wydawania w niniejszej sprawie uchwały w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Należy również podkreślić, że wydanie ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w oparciu o przesłankę określoną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowi przesłankę do umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 34a u.p.e.a.).
Ewentualne wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym
w niniejszej sprawie powinno jawić się jako ostateczność i będzie możliwe w sytuacji, gdy Organ stwierdzi prawidłowość tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja spornych należności a następnie wykaże brak możliwości samodzielnego dokonania oceny kwestii przedawnienia w oparciu o właściwe przepisu prawa cywilnego i tym samym konieczność wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego,.
Sąd nie znalazł przy tym podstaw do wymierzenia Organowi grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 zd. ostatnie. W ocenie Sądu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wynikało z (błędnego) oparcia się przez Organ na wcześniejszej linii orzeczniczej sądu administracyjnego a wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie nosiło znamion celowego przedłużania postępowania administracyjnego. Dodatkowo wbrew stanowisku prezentowanemu przez Skarżącą zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozpoznania sprzeciwu Skarżącej, uwzględniając akcentowany wyżej zawężony charakter kontroli sądowej (art. 64e w zw. z art. 151a p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd rozstrzygnął w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. zasądzając od Prezydium NRL na rzecz Strony kwotę 100 zł, na którą składa wysokość uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.