Kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 września 2025 r. stwierdzające niedopuszczalności odwołania Skarżącej na decyzję organu I instancji z 11 kwietnia 2025 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 39 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że zastosowanie tego przepisu zależy od spełnienia warunków, o których mowa w art. 391 k.p.a. Pełnomocnik Skarżącego pomija bowiem, że zgodnie z art. 391 k.p.a. w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na:
1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo
2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych.
Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku reprezentowania strony przez pełnomocnika organ doręcza pisma temu pełnomocnikowi na adres do doręczeń elektronicznych, jeżeli został wskazany przez pełnomocnika w podaniu. Natomiast w tej sprawie pełnomocnik Skarżącej nie wskazał w odwołaniu adresu do doręczeń elektronicznych, zatem sposób doręczenia zaskarżonego postanowienie przez SKO należało uznać za właściwy, a tym samym brak jest podstaw do podważanie funkcjonowania w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia, które zostało doręczone pełnomocnikowi Strony, co umożliwiło wniesienie skargi do tut. Sądu.
Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wyjaśnić zatem należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "niedopuszczalności odwołania" dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Wskazuje się, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.
Ponadto podkreślenia wymaga, że na etapie postępowania odwoławczego uzupełnianie braków formalnych podań należy do organu odwoławczego, ponieważ organ pierwszej instancji przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie Kolegium formułując wezwanie z 17 lipca 2025 r. do uzupełnienie braku formalnego odwołania, zastosowało prawidłowy przepis tj. art. 64 § 2 k.p.a., ale niewłaściwy rygor, tj. zamiast pozostawienia odwołania bez rozpoznania wskazano na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Tryb sanowania braków formalnych podania (a więc i odwołania) normuje przepis art. 64 k.p.a., a przepisy Rozdziału 10 Działu II k.p.a. (dotyczącego odwołania) nie regulują tego zagadnienia, na podstawie art. 140 k.p.a., przy uzupełnianiu braków formalnych odwołania zastosowanie znajduje art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie (w tym wypadku odwołanie) nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania.
W konsekwencji w przypadku nieuzupełnienia przez wnoszącego braków formalnych odwołania organ odwoławczy powinien pozostawiać je bez rozpoznania w formie czynności materialno-technicznej (art. 64 § 2 k.p.a.), tym samym nie zachodzi podstawa do stwierdzenia bezskuteczności odwołania.
Powyższe stanowisko przyjęte przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w wyrokach NSA z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1049/14 oraz z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 238/28. W drugim z powołanych wyroków stwierdzono, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (por. np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1049/14, z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt 1696/17. Z kolei jak wskazał NSA w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07 odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. Poglądy takie wyrazili też przedstawiciele doktryny: G. Łaszczyca (w:) Łaszczyca, Martysz, Matan: KPA - Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2010, t. II, s. 190; B. Adamiak (w:) Adamiak, Borkowski: KPA - Komentarz, CH Beck 2014, wyd. 13, s. 536; K. Glibowski (w:) Hauser, Wierzbowski: Komentarz KPA, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 659-660; A. Golęba (w:) H. Krysiak-Molczyk: KPA - Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2015, s. 922).
Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jednakże to nie ten błąd organu odwoławczego był podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Kwestię sporną w sprawie stanowi ustalenie czy radca prawny J. J. została prawidłowo umocowana do wniesienia odwołania z dnia 12 czerwca 2025 r. w imieniu Skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 11 kwietnia 2025 r.
Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd stwierdza, że Kolegium w swoich ustaleniach pominęło fakt złożenia w dniu 3 listopada 2023 r., w toku postępowania administracyjnego, pełnomocnictwa z dnia 3 kwietnia 2023 r. udzielonego przez Skarżącą dla adwokata W. O. (k. 840 akt administracyjnych), z którego wynika, że ww. pełnomocnik jest upoważniony do reprezentowania Skarżącej "we wszystkich sprawach w: (...) we wszystkich postępowaniach administracyjnych, których stroną jest Skarżąca, w tym w postępowaniach egzekucyjnych (zgodnie z punktem 3), we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących szkół, których organem prowadzącym jest Skarżąca (zgodnie z punktem 4), (...) z prawem substytucji".
W konsekwencji skoro na wezwanie organu odwoławczego radca prawny J. J. w terminie nadesłała pełnomocnictwo substytucyjne udzielone jej przez adwokata W. O. w dniu 29 lipca 2025 r., to stwierdzić należało, że pełnomocnictwo to legitymowało ją do wniesienia odwołania z 12 czerwca 2025 r. w imieniu Strony. Natomiast fakt udzielania pełnomocnictwa substytucyjnego w dniu 29 lipca 2025 r. tj. po dacie wniesienia odwołania oraz podanie w nim sygn. akt Kolegium tj. KOC/3651/Ni/25 dotyczącego postępowania odwoławczego nie oznacza – jak twierdzi Kolegium – braku podstaw do wniesienia odwołania w dniu 12 czerwca 2025 r.
Należy wyjaśnić, że ma znaczenia data sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa, gdyż niedołączenie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej jest usuwalnym brakiem formalnym podjętej czynności. Uzupełnienie tego braku powoduje, że czynność należy uznać za skuteczną z chwilą jej dokonania. Do konwalidacji danej czynności wystarczające jest pisemne potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa i to także wówczas gdy zostanie dokonane po dacie podjęcia tej czynności (tutaj: po dacie wniesienia odwołania). Data wystawienia pełnomocnictwa procesowego nie ma znaczenia dla jego skuteczności i nie jest wymagana jako element jego formy. Złożenie pełnomocnictwa w ramach postępowania sanacyjnego należy traktować tak jakby zostało złożone jednocześnie z wnioskiem lub innym pismem. W związku z tym data na pełnomocnictwie lub jej brak nie ma znaczenia dla bytu i skuteczności umocowania (powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie - zarówno na gruncie postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi, por. np. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2006 r. II OSK 270/06, wyrok NSA z 19 marca 2009 r., II OSK 390/08, wyrok NSA z 7 marca 2013 r. II OSK 2123/11, wyrok NSA z 4 marca 2020 r. II OSK 2133/18, jak i procedury cywilnej - por. postanowienie SN z 16 marca 2006 r. III SZ 1/06 czy postanowienie SN z 27 stycznia 2016 r. II CZ 89/15). Podobnie należało ocenić podanie w pełnomocnictwie sygnatury akt organu, która była zgodna z podaną na wezwaniu Kolegium z 17 lipca 2025 r., czy też wskazanie, że sprawa będzie rozpoznawana przez SKO, skoro to Kolegium będzie rozpatrywało wniesione odwołanie.
Reasumując udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą niż data wniesienia odwołania skutkuje uznaniem, że w chwili wniesienia odwołania pełnomocnik był należycie umocowany. Tym samym następuje konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego czynności w sprawie. Potwierdzeniu pełnomocnictwa należy przypisać charakter uniwersalny, obejmujący zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając odwołanie Skarżącej za prawidłowo złożone rozpozna je merytorycznie.
Wobec powyższego, w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215), zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącej kwotę 580 zł, na którą składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.