Organ uznał, że tożsamość stanu prawnego wymienionych spraw administracyjnych wprost wynika z § 12 rozporządzenia, które zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r. nr 19, poz. 97 ze zm.), na podstawie którego wydane zostało orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Zgodnie bowiem z powołanym § 12 rozporządzenia klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność.
Mając na względzie powyższe organ podkreślił, że z uwagi na stwierdzone uchybienie przez Starostę [...] powadze rzeczy orzeczonej konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie spełnienia przez wspomniane rozstrzygnięcie powyższej przesłanki nieważnościowej czyni zbędną dalszą jego kontrolę pod kątem obarczenia innymi wadami wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu jej wydania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem administracyjnym oznacza, że decyzja ta nigdy nie powinna zostać podjęta, a zatem bez znaczenia dla jej statusu prawnego pozostaje, czy jest ona wadliwa również z innych przyczyn. W konsekwencji organ odstąpił od badania zasadności i prawidłowości stanowiska [...]INGiK przedstawionego w decyzji z [...] września 2024 r. i nie dokonał oceny wysuniętych w tym zakresie zarzutów odwołania.
Od tej decyzji skargę złożyła Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z uwagi na rażące naruszenie prawa, wskazując na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zakwestionowała ustalenia klasyfikatora, powołanego przez Wojewodę [...], który w całości zakwestionował opinię sporządzoną na potrzeby postępowania przed Starostą. Zdaniem skarżącej obie opinie są wobec siebie przeciwne, a opinia biegłego reprezentującego organ nie jest "lepsza czy ważniejsza" od opinii klasyfikatora powołanego przez Starostę w postępowaniu zwykłym. Zdaniem skarżącej klasyfikator ten spełniał wszelkie wymogi uprawniającego go do sporządzenia opinii.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że zarzuty skargi dotyczą argumentów świadczących o nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji Starosty na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (powaga rzeczy osądzonej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te wskazane przez skarżącą.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Geodety Kraju, który utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] w przedmiocie zmiany klasy bonitacyjnej gruntów, ale z innego powodu niż powód wskazany przez organ pierwszej instancji (rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, a zatem zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
Organ stwierdził, że skoro orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] marca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w roku 1962 w gospodarstwie PGR [...] gromady [...] powiat [...] ustalił określoną klasę bonitacyjną należących do skarżącej działek, to wydawanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie jest niedopuszczalne przed wcześniejszym wyeliminowaniem z obrotu prawnego wspomnianego orzeczenia z 1964 r.
W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie tej samej sprawy decyzją jest możliwe tylko wówczas, gdy w przypadku obu spraw mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a więc tym samym stanem faktycznym i tym samym stanem prawnym (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 705/20). Tożsamość musi dotyczyć przedmiotu sprawy czyli przede wszystkim podstawy prawnej, podstawy faktycznej, ale również treści żądania strony (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 2529/20).
Zdaniem Sądu sprawa zakończona decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r. nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ostatecznym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z 13 marca 1964 r. O braku tożsamości tychże spraw świadczy przede wszystkim, co należy podkreślić odmienna treść żądania, co w konsekwencji spowodowało, że zupełnie inny był przedmiot obu postępowań. Wszczęte z urzędu postępowanie, które zakończyło się wydaniem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dotyczyło ustalenia klasy bonitacyjnej gruntów, które obecnie należą do skarżącej, natomiast z treści wniosku skarżącej, jak też okoliczności sprawy wynikało, że jest to wniosek o aktualizację ustalonej wcześniej klasy gruntów.
Wbrew twierdzeniom organu z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ani z żadnego innego przepisu nie wynika, że raz ustalona klasa bonitacyjna gruntu nie może zostać zaktualizowana na wniosek uprawnionego podmiotu. Z § 3 rozporządzenia wynika, że klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji (lub innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków). O ile § 4 rozporządzenia zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, to brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Okoliczność, że klasyfikacja gruntów przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów nadal obowiązuje (§ 12 rozporządzenia) nie oznacza, że nie można jej zaktualizować (por. wyrok NSA 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/17). Stąd też nie należy utożsamiać wszczętego z urzędu postępowania o ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu z postępowaniem wszczętym na wniosek właściciela o aktualizację tej klasy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska w istocie pozbawiałoby właściciela nieruchomości gruntowej bądź innego podmiotu władającego gruntem możliwości wystąpienia do organu z wnioskiem o zmianę klasy bonitacyjnej nawet wówczas, gdyby zaistniały przesłanki do takiej zmiany. Ocena bowiem czy wniosek jest zasadny następuje po wszczęciu postępowania.
Z powołanych wyżej powodów w sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę zasady powagi rzeczy osądzonej, a zatem nie zaistniała przesłanka obligująca organ do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem organ utrzymując w mocy decyzję [...]INGiK) z [...] września 2024 r., ale zmieniając podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty naruszył art 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Główny Geodeta Kraju uznając błędnie, że wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] marca 1964 r.m Starosta wydając decyzję w istocie aktualizującą klasę bonitacyjną działek należących do skarżącej, naruszył powagę rzeczy osądzonej, całkowicie pominął w postępowaniu odwoławczym zarzuty i argumenty skarżącej podniesione w odwołaniu.
Stąd też odnoszenie się do zarzutów skargi, które niemal w całości kwestionują wyłącznie stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził nieważność decyzji Starosty w związku z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), byłoby na obecnym etapie sprawy przedwczesne. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności odnosi się nie tylko do zwyczajnego toku postępowania administracyjnego, lecz także do decyzji wydanych w wyniku postępowań nadzwyczajnych. Wobec tego, że organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzi inna przesłanka nieważności postępowania niż ta wskazana przez organ pierwszej instancji, nie zajmował się w ogóle zarzutami skarżącej przedstawionymi w odwołaniu. Organ uznał, że "stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu jej wydania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem administracyjnym oznacza, że decyzja ta nigdy nie powinna zostać podjęta, a zatem bez znaczenia dla jej statusu prawnego pozostaje, czy jest ona wadliwa również z innych przyczyn". Z uwagi na uznanie przez Sąd stanowiska organu w odniesieniu do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. za błędne niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Geodeta Kraju ponownie rozpatrując sprawę oceni, czy organ pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r. o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odniesie się do zarzutów skarżącej przedstawionych w odwołaniu. Oceniając tę decyzję weźmie pod uwagę, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być wyłącznie naruszenie prawa o charakterze rażącym, a nie każde naruszenie prawa.
Rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących kwestii związanych z błędną, jak wskazuje skarżąca, oceną wad prawnych wspomnianej decyzji Starosty, przez Sąd na obecnym etapie postępowania stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu od skargi – w kwocie 200 zł.