„W przypadkach, o których mowa w art. 4.3.2 § 2bis i § 3bis, w odniesieniu do których sporządzono notę [ze wstępnej weryfikacji oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko], organ rozstrzygający w przedmiocie dopuszczalności i kompletności wniosku o zezwolenie na inwestycję […] podejmuje decyzję w sprawie konieczności sporządzenia [sprawozdania z oceny oddziaływania na środowisko] […].
[…]”.
Dekret w sprawie zezwolenia środowiskowego
7 Artykuł 9 ust. 2 decreet betreffende de omgevingsvergunning (dekretu w sprawie zezwolenia środowiskowego) z dnia 25 kwietnia 2014 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 23 października 2014 r., s. 82132), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem w sprawie zezwolenia środowiskowego”), przewiduje:
„Gminny urzędnik ds. środowiska wykonuje zadania, o których mowa w niniejszym dekrecie, w sposób niezależny i neutralny. Wykonywanie tych zadań nie może działać na niekorzyść urzędnika”.
8 Artykuł 15/1 tego dekretu, który ma na celu transpozycję art. 9a dyrektywy 2011/92, stanowi:
„Właściwa do rozpoznania wniosku oraz wydania decyzji w sprawie wniosku o zezwolenie na przedsięwzięcie lub zmiany w przedsięwzięciu, w odniesieniu do których zgodnie z art. 15 organem właściwym jest kolegium burmistrza i radnych, jest jednak stała komisja przy radzie prowincji, jeżeli spełnione są następujące dwa warunki:
1° dla przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i nie uzyskano odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia takiej oceny;
2° kolegium burmistrza i radnych jest inicjatorem i wnioskodawcą przedsięwzięcia.
Właściwy do rozpoznania wniosku oraz wydania decyzji w sprawie wniosku o zezwolenie na przedsięwzięcie lub zmiany w przedsięwzięciu, w odniesieniu do których zgodnie z art. 15 organem właściwa jest stała komisja przy radzie prowincji, jest jednak rząd flamandzki, jeżeli spełnione są następujące dwa warunki:
1° dla przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i nie uzyskano odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia takiej oceny;
2° stała komisja przy radzie prowincji jest inicjatorem i wnioskodawcą przedsięwzięcia”.
9 Artykuł 20 tego dekretu stanowi:
„Jeżeli zgodnie z art. 4.3.3 § 2 [dekretu zawierającego przepisy ogólne dotyczące polityki ochrony środowiska z dnia 5 kwietnia 1995 r.] wniosek o zezwolenie na inwestycję zawiera notę [ze wstępnej weryfikacji oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko], właściwy organ, o którym mowa w art. 15, lub urzędnik gminny, prowincjonalny lub regionalny ds. środowiska bada tę notę i podejmuje decyzję w sprawie konieczności sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Jeżeli wniosek został złożony przez sam właściwy organ, urzędnik gminny, prowincjonalny lub regionalny ds. środowiska wykonuje zadania wymienione w akapicie pierwszym”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
10 Sogent, podmiot publiczny posiadający osobowość prawną, utworzony przez miasto Gandawa (Belgia), złożył do college van burgemeester en schepenen (kolegium burmistrza i radnych) tego miasta wniosek o zezwolenie na realizację projektu przekształcenia terenu pralni. Do wniosku załączył on notę ze wstępnej weryfikacji oczekiwanych skutków tego przedsięwzięcia dla środowiska, mającą na celu ocenę, czy przedsięwzięcie to powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko.
11 W dniu 1 września 2020 r. urzędnik miasta Gandawa odpowiedzialny za środowisko uznał, że wspomniane przedsięwzięcie nie ma znaczącego oczekiwanego oddziaływania na środowisko, a zatem nie jest konieczne, by zostało poddane ocenie oddziaływania na środowisko. W dniu 10 grudnia 2020 r. kolegium burmistrza i radnych miasta Gandawa udzieliło Sogentowi żądanego zezwolenia.
12 KG i WA, właściciele budynku sąsiadującego z działką objętą tym przedsięwzięciem, wnieśli odwołanie administracyjne od tego zezwolenia do prowincji Flandria Wschodnia. W dniu 3 czerwca 2021 r. oddaliła ona to odwołanie jako bezzasadne.
13 KG i WA wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji odmownej do Raad voor Vergunningsbetwistingen (rady ds. sporów z zakresu zezwoleń, Belgia). Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. sąd ten uznał skargę za zasadną, stwierdził nieważność wspomnianej decyzji i odmówił udzielenia wspomnianego zezwolenia. Uznał on, że decyzja ta jest sprzeczna z art. 15/1 akapit pierwszy i art. 20 dekretu w sprawie zezwolenia środowiskowego oraz z art. 9a dyrektywy 2011/92. Jego zdaniem ze względu na to, że kolegium burmistrza i radnych miasta Gandawa było również „faktycznym” wykonawcą rozpatrywanego przedsięwzięcia, niesłusznie uznało się ono za właściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wydanie zezwolenia, ponieważ art. 15/1 akapit pierwszy dekretu w sprawie zezwolenia środowiskowego, interpretowany w świetle art. 9a dyrektywy 2011/92, przyznaje tę kompetencję wyłącznie deputatie van de Provincie Oost‑Vlaanderen (stałej komisji przy radzie prowincji Flandria Wschodnia, Belgia).
14 Prowincja Flandria Wschodnia i Sogent wniosły skargi kasacyjne od tego wyroku do Raad van State (rady stanu, Belgia), która jest sądem odsyłającym.
15 Raad van State (rada stanu) uważa, że analiza przeprowadzona we wspomnianym wyroku jest sprzeczna z art. 15/1 dekretu w sprawie zezwolenia środowiskowego.
16 Sąd odsyłający uważa, że z artykułu tego wynika, iż zamiast kolegium burmistrza i radnych z takim wnioskiem stała komisja przy radzie prowincji zapoznaje się tylko wtedy, gdy w chwili złożenia tego wniosku jest już ustalone, że dane przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie jego oddziaływania na środowisko. Natomiast w sytuacji gdy wniosek o udzielenie zezwolenia na przedsięwzięcie wiąże się w pierwszej kolejności ze wstępną weryfikacją w celu dokonania oceny, czy powinno ono zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, kompetentny jest urzędnik gminny ds. środowiska.
17 Sąd ten uważa zatem, że w wypadku gdyby art. 9a dyrektywy 2011/92 stał na przeszkodzie przyznaniu takiego uprawnienia urzędnikowi gminnemu ds. środowiska w odniesieniu do przedsięwzięć, w których gmina jest również wykonawcą, oznaczałoby to, iż artykuł ten nie został prawidłowo transponowany w Regionie Flamandzkim.
18 W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 9a dyrektywy [2011/92] należy interpretować w ten sposób, że w przypadkach, w których właściwy organ jest zarazem wykonawcą, właściwy rozdział pomiędzy pozostającymi w konflikcie funkcjami przy wykonywaniu obowiązków wynikających z dyrektywy należy wprowadzić także podczas oceny kwestii, czy przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, podlegają ocenie przewidzianej w art. 5–10 tejże dyrektywy?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
19 Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 9a dyrektywy 2011/92 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy organ właściwy do ustalenia, czy przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z jej art. 5–10, jest również wykonawcą danego przedsięwzięcia, należy wprowadzić przynajmniej właściwy rozdział funkcji pozostających w konflikcie przy wykonywaniu tego obowiązku.
20 Na wstępie należy przypomnieć, że art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92 dotyczy przedsięwzięć wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy. W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przedsięwzięcie rozpatrywane w postępowaniu głównym jest objęte tym załącznikiem.
21 Należy również przypomnieć, że wykładnia przepisu prawa Unii wymaga uwzględnienia nie tylko jego brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki on się wpisuje, oraz celów aktu, którego ów przepis stanowi część. Geneza przepisu prawa Unii może również zawierać elementy istotne dla jego wykładni [wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 37].
22 W pierwszej kolejności, co się tyczy brzmienia art. 9a dyrektywy 2011/92, artykuł ten przewiduje z jednej strony w akapicie pierwszym, że państwa członkowskie zapewniają, by właściwy organ lub organy w sposób obiektywny wykonywały obowiązki wynikające z niniejszej dyrektywy i nie znajdowały się w sytuacji, której konsekwencją może być konflikt interesów, a z drugiej strony w akapicie drugim, że w szczególnym przypadku, gdy właściwy organ jest również wykonawcą, państwa członkowskie wprowadzają przynajmniej – w obrębie organizacji uprawnień administracyjnych – właściwy rozdział funkcji pozostających w konflikcie przy wykonywaniu obowiązków wynikających z tej dyrektywy.
23 Artykuł ten dotyczy zatem, zarówno w akapicie pierwszym, jak i w akapicie drugim, „obowiązków wynikających z […] dyrektywy [2011/92]”.
24 Tymczasem gdy właściwy organ ustala, czy przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko w ramach procedury, którą motyw 26 dyrektywy 2014/52 kwalifikuje jako „preselekcję”, wykonuje on obowiązek wynikający ze wspomnianej dyrektywy.
25 Z brzmienia art. 9a dyrektywy 2011/92 wynika zatem, że ma on zastosowanie do tej procedury preselekcji.
26 W drugiej kolejności analizę tę potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się ten artykuł.
27 Po pierwsze, motyw 25 dyrektywy 2014/52 przewiduje w identyczny sposób, że właściwy rozdział funkcji pozostających w konflikcie dotyczy organów wykonujących „obowiązki wynikające z dyrektywy [2011/92]”, nie wykluczając możliwości zastosowania tego wymogu do wspomnianej procedury preselekcji.
28 Po drugie, należy zauważyć, że art. 4 dyrektywy 2011/92 dotyczy z jednej strony w ust. 1 przedsięwzięć wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy, które państwa członkowskie powinny poddać ocenie ich oddziaływania na środowisko, a z drugiej strony w ust. 2 przedsięwzięć wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy, w odniesieniu do których państwa członkowskie ustalają, czy powinny one zostać poddane takiej ocenie.
29 Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy 2011/92 w przypadku gdy państwa członkowskie postanowią o wprowadzeniu wymogu podjęcia rozstrzygnięcia dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy, wykonawca podaje informacje o cechach przedsięwzięcia oraz jego znaczącym potencjalnym wpływie na środowisko. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu właściwy organ na podstawie tych informacji podejmuje rozstrzygnięcie, czy przedsięwzięcie należy poddać ocenie oddziaływania na środowisko.
30 W tym kontekście konieczność zapewnienia spójności w stosowaniu gwarancji przewidzianych w art. 9a dyrektywy 2011/92 zakłada, że właściwy organ może wypowiadać się w sposób obiektywny i nie znajduje się w sytuacji powodującej konflikt interesów, w szczególności w odniesieniu do wykonawcy, który dostarcza temu organowi informacje, na podstawie których powinien się on wypowiedzieć zarówno podczas procedury preselekcji, jak i w toku procedury oceny oddziaływania na środowisko.
31 Okoliczność, że art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy 2011/92 odsyła do stosowania art. 5–10 tej dyrektywy co się tyczy oceny oddziaływania na środowisko, nie wyklucza możliwości zastosowania jej art. 9a również w odniesieniu do procedury preselekcji.
32 W trzeciej kolejności, na płaszczyźnie celowościowej, jak wynika z motywu 25 dyrektywy 2014/52, przewidziany w art. 9a tej dyrektywy wymóg zapobiegania konfliktom interesów ma na celu zagwarantowanie obiektywizmu właściwych organów. Ponadto cel ten przyczynia się do realizacji zasadniczego celu wspomnianej dyrektywy, jakim jest zapewnienie, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegały przed udzieleniem zezwolenia ocenie w odniesieniu do ich skutków dla środowiska naturalnego (wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym poszanowanie tych celów zakłada, że art. 9a dyrektywy 2011/92 ma zastosowanie w przypadku, gdy właściwy organ sprawdza, czy przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko.
33 Skuteczność art. 9a dyrektywy 2011/92 byłaby bowiem osłabiona, gdyby obiektywizm właściwych organów i brak konfliktu interesów nie były zagwarantowane na wszystkich etapach wykonywania obowiązków powierzonych tym organom przez tę dyrektywę zarówno w odniesieniu do procedury preselekcji, jak i późniejszej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
34 W czwartej i ostatniej kolejności – geneza art. 9a dyrektywy 2011/92 nie podważa tej wykładni.
35 O ile bowiem prowincja Flandria Wschodnia i Sogent twierdzą, że poprawka 19 do sprawozdania Parlamentu Europejskiego z dnia 22 lipca 2013 r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2011/92/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko [COM(2012) 0628] została przyjęta po wydaniu wyroku z dnia 20 października 2011 r., Seaport (NI) i in. (C‑474/10, EU:C:2011:681) – dotyczącego przypadku, w którym wymagana jest ocena wpływu niektórych planów lub programów na środowisko – i proponowała nowy motyw 13b, który przewidywał wprowadzenie szczegółowych norm w celu uniknięcia konfliktu interesów między właściwym organem a wykonawcą przedsięwzięcia poddanego ocenie oddziaływania na środowisko – bez wzmianki o przedsięwzięciach poddanych procedurze preselekcji, należy stwierdzić, że zmiana ta nie odpowiada brzmieniu motywu 25 dyrektywy 2014/52. Ponadto w każdym wypadku dyrektywa 2011/92 nie zawiera żadnego przepisu, który ograniczałby stosowanie gwarancji przewidzianych w art. 9a tej dyrektywy do procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Argument ten nie może zatem podważyć wykładni tego artykułu opartej na jego brzmieniu, kontekście i celach.
36 Z powyższego wynika, że art. 9a dyrektywy 2011/92 ma zastosowanie, gdy właściwy organ ustala, czy przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko.
37 W konsekwencji zgodnie z art. 9a akapit drugi jeżeli organem właściwym do dokonania tego ustalenia jest również wykonawca danego przedsięwzięcia, państwa członkowskie wprowadzają przynajmniej w obrębie organizacji uprawnień administracyjnych właściwy rozdział funkcji pozostających w konflikcie przy wykonywaniu tego obowiązku.
38 Ten właściwy rozdział powinien być zorganizowany w taki sposób, aby organ administracyjny będący jednostką wewnętrzną organu właściwego do dokonania wspomnianego ustalenia dysponował rzeczywistą autonomią, co oznacza w szczególności, że musi on dysponować własnymi zasobami administracyjnymi i ludzkimi, a tym samym być w stanie wypełniać swoje zadania w sposób obiektywny [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 października 2011 r., Seaport (NI) i in., C‑474/10, EU:C:2011:681, pkt 43].
39 W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 9a dyrektywy 2011/92 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli organ właściwy do ustalenia, czy przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92, powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 5–10 dyrektywy 2011/92, jest również wykonawcą danego przedsięwzięcia, należy wprowadzić przynajmniej właściwy rozdział funkcji pozostających w konflikcie przy wykonywaniu tego obowiązku.
W przedmiocie kosztów
40 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 9a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r.,
należy interpretować w ten sposób, że
jeżeli organ właściwy do ustalenia, czy przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92, ze zmianami, powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 5–10 dyrektywy 2011/92, ze zmianami, jest również wykonawcą danego przedsięwzięcia, należy wprowadzić przynajmniej właściwy rozdział funkcji pozostających w konflikcie przy wykonywaniu tego obowiązku.
Podpisy
Top