Wyrok TSUE w Luksemburg z dnia 10 września 2025, sygn. Sprawa T-255/24

Sygnatura: Sprawa T-255/24
Data orzeczenia: 10 września 2025
Sąd: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburg (TSUE)
Status: —
Podatnik: os. fizyczna

Streszczenie

Problem podatkowy dotyczył odmowy przez Radę Unii Europejskiej udzielenia dostępu do dokumentów dotyczących prac grupy ds. kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania działalności gospodarczej, w szczególności wiadomości elektronicznych wymienianych między państwami członkowskimi, Komisją i Radą w latach 2019–2023, związanych z reformą kodeksu postępowania podatkowego. Sąd Unii Europejskiej…

uznał, że Rada nieprawidłowo odmówiła pełnego lub częściowego dostępu do niektórych dokumentów, powołując się na wyjątki dotyczące ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych oraz polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państw członkowskich. Sąd stwierdził, że nie wszystkie dokumenty były objęte tymi wyjątkami, a w przypadku części dokumentów możliwe było udzielenie częściowego dostępu. Sąd stwierdził nieważność decyzji Rady w zakresie odmowy dostępu do trzech dokumentów, które nie zawierały informacji objętych wyjątkami, oraz w zakresie odmowy częściowego dostępu do pozostałych dokumentów. Sąd zobowiązał Radę do ponownego rozpatrzenia sprawy i udzielenia dostępu do fragmentów dokumentów nieobjętych wyjątkami, podkreślając obowiązek szczegółowego uzasadnienia decyzji odmownych oraz ścisłej wykładni wyjątków od prawa dostępu do dokumentów.

jeszcze 111 słów

Pełne streszczenie po zalogowaniu

Streszczenie AI to nasza wartość dodana — zaloguj się lub załóż konto, aby zobaczyć pełną analizę.

Zaloguj się Wypróbuj za darmo

Uzasadnienie

Wydanie tymczasowe

WYROK SĄDU (ósma izba)

z dnia 10 września 2025 r.(*)

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące prac ustanowionej przez Radę grupy ds. kodeksu postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej) – Częściowa odmowa dostępu – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 – Wyjątki dotyczące ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych oraz polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego – Ogólne domniemanie poufności – Obowiązek uzasadnienia

W sprawie T‑255/24

Martijn Frederik Nouwen, zamieszkały w Amsterdamie (Niderlandy), którego reprezentował M. Weijers, adwokat,

strona skarżąca,

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali B. Driessen oraz L. Atzeni, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

SĄD (ósma izba),

w składzie: A. Kornezov, prezes, D. Petrlík (sprawozdawca) i S. Kingston, sędziowie,

sekretarz: L. Ramette, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania, a w szczególności:

– środek dowodowy z dnia 6 listopada 2024 r. i dokumenty przedstawione w ramach jego wykonania, złożone w sekretariacie Sądu w dniu 21 listopada 2024 r., oraz

– środki organizacji postępowania z dnia 31 marca 2025 r.,

po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 kwietnia 2025 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżący, Martijn Frederik Nouwen, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady Unii Europejskiej SGS 24/00008 z dnia 7 marca 2024 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), w której instytucja ta odmówiła mu dostępu do niektórych dokumentów powołanej przez nią grupy złożonej z przedstawicieli wysokiego szczebla państw członkowskich i Komisji Europejskiej (zwanej dalej „grupą ds. kodeksu postępowania), której zadaniem jest rewizja kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania działalności gospodarczej.

Okoliczności powstania sporu i okoliczności mające miejsce po wniesieniu skargi

2 W 1997 r., w ramach ogólnej refleksji nad szkodliwą konkurencją podatkową, Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich zebrani w Radzie w dniu 1 grudnia 1997 r. przyjęli rezolucję ustanawiającą kodeks postępowania w zakresie opodatkowania działalności gospodarczej (Dz.U. 1998, C 2, s. 2, zwaną dalej „kodeksem postępowania podatkowego”).

3 W 2022 r. kodeks postępowania podatkowego został zmieniony rezolucją Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie zmienionego kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania działalności gospodarczej (Dz.U. 2022, C 433, s. 1), przy czym rezolucja ta nie wpisuje się w ramy procedury ustawodawczej.

4 Skarżący jest profesorem, który między innymi prowadzi badania nad kodeksem postępowania podatkowego.

5 Wiadomością elektroniczną z dnia 14 lipca 2023 r. (zwaną dalej „wnioskiem wstępnym”) skarżący, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43), zwrócił się do Rady o przekazanie mu wiadomości elektronicznych, w tym załączników do nich, pochodzących od państw członkowskich, Komisji i Rady, wymienionych między nimi w okresie od roku 2019 do dnia 30 maja 2023 r., w odniesieniu do „reformy/rewizji (mandatu/zakresu stosowania) kodeksu postępowania podatkowego (i organu sprawującego nad nim nadzór: grupy ds. kodeksu postępowania)” (prośba skarżącego zwana dalej „wnioskiem o udzielenie dostępu”).

6 W wiadomości elektronicznej z dnia 7 sierpnia 2023 r. Rada odpowiedziała na wniosek wstępny, wyjaśniając, że nie jest w stanie zidentyfikować dokumentów objętych zakresem wniosku o udzielenie dostępu.

7 W dniu 25 sierpnia 2023 r. skarżący ponowił swój wniosek o udzielenie dostępu w nowej wiadomości elektronicznej, przekazując Radzie pewne informacje w celu ułatwienia identyfikacji dokumentów będących przedmiotem rzeczonego wniosku.

8 Po przeprowadzeniu nowego wyszukiwania Rada wskazała w wiadomości elektronicznej z dnia 8 września 2023 r., że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów.

9 W tym samym dniu skarżący odpowiedział Radzie, że jego zdaniem rzeczywiście dysponuje ona niektórymi dokumentami objętymi zakresem jego wniosku wstępnego. W tym względzie skarżący zidentyfikował adres skrzynki poczty elektronicznej obsługiwanej przez Radę, na który w szczególności trzy państwa członkowskie wysłały wiadomości elektroniczne dotyczące rewizji kodeksu postępowania podatkowego.

10 Wiadomością elektroniczną z dnia 20 października 2023 r. Rada poinformowała skarżącego, że zidentyfikowała szereg dokumentów spełniających kryteria wniosku o udzielenie dostępu i że jest w trakcie konsultacji z Komisją i państwami członkowskimi w sprawie możliwości ujawnienia tych dokumentów.

11 W dniu 30 stycznia 2024 r., wobec braku odpowiedzi ze strony Rady dotyczącej wskazanych przez nią dokumentów, skarżący złożył ponowny wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (zwany dalej „ponownym wnioskiem”).

12 W dniu 13 lutego 2024 r. Rada wskazała, że odpowiedź na ponowny wniosek zostanie udzielona w terminie 15 dni roboczych. Wiadomością elektroniczną z dnia 20 lutego 2024 r. termin ten został następnie przedłużony o kolejne 15 dni roboczych.

13 W dniu 7 marca 2024 r. Rada przyjęła zaskarżoną decyzję, w której wskazała 75 wiadomości elektronicznych spełniających kryteria wniosku o udzielenie dostępu. W całości ujawniła ona skarżącemu 55 z tych dokumentów. Instytucja ta odmówiła całkowicie udzielenia dostępu do 19 wspomnianych dokumentów, a częściowo do jednego z nich (zwanych dalej łącznie „spornymi dokumentami”).

14 W szczególności Rada, po pierwsze, całkowicie odmówiła dostępu do wiadomości elektronicznych przesyłanych w ramach rewizji kodeksu postępowania przez:

– Irlandię w dniach 16 października, 22 października i 16 listopada 2020 r. oraz 19 lutego, 2 sierpnia, 19 października, 21 października i 3 listopada 2021 r.;

– Republikę Francuską w dniach 22 października i 16 listopada 2020 r.;

– Republikę Włoską w dniach 22 października i 16 listopada 2020 r. oraz 6 sierpnia i 23 listopada 2021 r.;

– Wielkie Księstwo Luksemburga w dniach 26 października 2020 r. oraz 4 sierpnia, 19 października i 2 listopada 2021 r.;

– Republikę Austrii w dniu 15 października 2021 r.

15 Po drugie, Rada odmówiła dostępu do części wiadomości elektronicznej wysłanej w tych samych ramach przez Republikę Litewską w dniu 24 listopada 2021 r.

16 Rada oparła odmowę udzielenia dostępu na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, po konsultacji, na podstawie art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia, z państwami członkowskimi, od których pochodziły sporne dokumenty.

17 Postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r. Sąd nakazał Radzie, na podstawie art. 91 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem, przedstawić sporne dokumenty. Rada zastosowała się do tego postanowienia. Zgodnie z art. 104 regulaminu postępowania dokumenty te nie zostały przekazane skarżącemu.

Żądania stron

18 Skarżący wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono mu w niej udzielenia dostępu do spornych dokumentów;

– obciążenie Rady kosztami postępowania.

19 Skarżący wnosi do Sądu o:

– oddalenie skargi;

– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Co do prawa

20 Na poparcie skargi skarżący podnosi trzy zarzuty, dotyczące:

– pierwszy – niepełnego lub niedbałego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie;

– drugi, podzielony na pięć części – nieuzasadnionej odmowy udzielenia dostępu do spornych dokumentów, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie;

– trzeci – okoliczności, że Rada powinna była udzielić częściowego dostępu do spornych dokumentów, do których odmówiono pełnego dostępu, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego niepełnego lub niedbałego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

21 Zarzut pierwszy składa się zasadniczo z dwóch zarzutów szczegółowych.

W przedmiocie zarzutu szczegółowego pierwszego, opartego na niepełnym lub niedbałym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dostępu

22 Skarżący twierdzi, że jego wniosek o udzielenie dostępu został rozpatrzony w sposób niekompletny lub przynajmniej niedbały. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że wydział ds. polityki podatkowej, unii celnej i kredytów eksportowych Rady, który przeprowadził wyszukiwanie w celu odnalezienia żądanych dokumentów, dwukrotnie stwierdził w odpowiedzi na wniosek wstępny, że nie jest w posiadaniu tych dokumentów, w związku z czym skarżący nie jest w stanie sprawdzić, czy Rada zebrała wszystkie żądane dokumenty. Niepewność ta wydaje się tym bardziej oczywista, że adres skrzynki poczty elektronicznej, o którym mowa w pkt 9 powyżej, jest jedynym adresem używanym od lat przez członków grupy ds. kodeksu postępowania podatkowego. W związku z tym nie było konieczne, aby skarżący doprecyzował Radzie umiejscowienie żądanych dokumentów.

23 Rada nie zgadza się z tą argumentacją.

24 W swoim zarzucie szczegółowym skarżący twierdzi w istocie, że Rada nie dopełniła obowiązku przedstawienia kompletnego wykazu żądanych dokumentów.

25 W tym względzie należy zauważyć, że każda odmowa dostępu może zostać zaskarżona na drodze sądowej, niezależnie od tego, jakie argumenty podniesiono w celu odmowy udzielenia tego dostępu. Jeżeli zatem instytucja utrzymuje, że dokument, do którego dostępu zażądano, nie istnieje, powinna ona – w razie zakwestionowania tego twierdzenia – uzasadnić odmowę udzielenia z tego względu dostępu przed sądem Unii Europejskiej (zob. wyrok z dnia 20 września 2019 r., Dehousse/Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, T‑433/17, EU:T:2019:632, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

26 Jednakże z brzmienia art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że możliwość uwzględnienia przez instytucję wniosku o udzielenie dostępu opiera się siłą rzeczy na założeniu, że dokumenty, o których mowa we wniosku, istnieją (zob. wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., Verein Deutsche Sprache/Komisja, T‑468/16, niepublikowany, EU:T:2018:207, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

27 Tymczasem w przypadku gdy instytucja twierdzi, że dany dokument nie istnieje w ramach wniosku o udzielenie dostępu, domniemywa się, że dokument ten nie istnieje, zgodnie z domniemaniem zgodności z prawem, które wiąże się z aktami Unii (zob. wyrok z dnia 25 września 2024 r., British American Tobacco Polska Trading/Komisja, T‑311/23, niepublikowany, EU:T:2024:645, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

28 Z tych samych powodów twierdzenie instytucji, zgodnie z którym nie istnieją inne dokumenty niż te, które wskazała ona jako odpowiadające wnioskowi o udzielenie dostępu, również korzysta z domniemania zgodności z prawem (wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., Verein Deutsche Sprache/Komisja, T‑468/16, niepublikowany, EU:T:2018:207, pkt 36).

29 Niemniej jednak takie domniemanie może zostać obalone wszelkimi zarzutami na podstawie istotnych i spójnych poszlak przedstawionych przez wnioskującego o udzielenie dostępu (zob. wyrok z dnia 25 września 2024 r., British American Tobacco Polska Trading/Komisja, T‑311/23, niepublikowany, EU:T:2024:645, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

30 W niniejszej sprawie Rada wskazała w pkt 8 zaskarżonej decyzji, że w wyniku wyszukiwania zidentyfikowała ona pewne wiadomości elektroniczne spełniające kryteria wymienione we wniosku o udzielenie dostępu, których wykaz znajduje się we wspomnianej decyzji. Wynika z tego w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy, że Rada uznała, iż nie posiada innych dokumentów odpowiadających tym kryteriom.

31 Skarżący kwestionuje wiarygodność tego założenia ze względu na to, iż w odpowiedzi na wniosek wstępny Rada początkowo zaprzeczyła twierdzeniu, że jest w posiadaniu żądanych dokumentów.

32 W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że art. 7 i 8 rozporządzenia nr 1049/2001 przewidują, jak stanowi motyw 13 tego rozporządzenia, dwustopniową procedurę udzielania dostępu do dokumentów. Odpowiedź na wniosek wstępny o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi jedynie pierwsze zajęcie stanowiska. Taka odpowiedź przyznaje wnioskodawcy przewidziane w art. 7 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia prawo do powtórzenia wniosku o udzielenie dostępu pomimo pierwszej uzasadnionej odmowy i pozwala danej instytucji Unii na ponowne rozpatrzenie jej pierwotnego stanowiska przed wydaniem ostatecznej decyzji odmownej i usunięcie, w stosownym przypadku, ewentualnej niezgodności z prawem, jaką dotknięta byłaby pierwsza odmowa (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Validity/KomisjaC‑51/23 P, niepublikowany, EU:C:2024:664, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

33 Po drugie, ponieważ instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia pełnej analizy wszystkich dokumentów objętych wnioskiem o ujawnienie, może ona zidentyfikować w każdej chwili, w tym także po raz pierwszy na etapie badania ponownego wniosku, nowe dokumenty, których może dotyczyć wniosek (zob. wyrok z dnia 13 listopada 2024 r., Verein Deutsche Sprache/Komisja, T‑110/23, niepublikowany, EU:T:2024:805, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

34 Wynika z tego, że sam fakt zidentyfikowania większej liczby dokumentów w odpowiedzi na ponowny wniosek nie może stanowić okoliczności istotnej dla obalenia domniemania zgodności z prawem, o którym mowa w pkt 28 powyżej.

35 Następnie okoliczność, że skarżący powinien był wskazać w ponownym wniosku adres skrzynki poczty elektronicznej, pod którym Rada mogła odnaleźć żądane dokumenty, również nie jest decydująca. Sama ta informacja nie wskazuje bowiem, że Rada dysponuje większą liczbą dokumentów niż te, które wyszukała po otrzymaniu takiej informacji.

36 Wreszcie skarżący nie przedstawił Sądowi żadnego innego argumentu czy żadnej innej poszlaki w celu podważenia twierdzeń Rady zawartych w pkt 8 zaskarżonej decyzji.

37 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 26–29 powyżej skarżący nie obalił domniemania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do okoliczności, że Rada nie dysponowała innymi dokumentami, które mogłaby przedstawić w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, poza tymi wskazanymi w rzeczonej decyzji.

38 Wniosku tego nie podważa argument skarżącego, zgodnie z którym Rada nie zasygnalizowała mu, że jego wniosek wstępny nie był wystarczająco jasny.

39 W tym względzie art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że jeżeli wniosek o udzielenie dostępu nie jest wystarczająco precyzyjny, instytucja zwraca się do wnioskodawcy o wyjaśnienie wniosku i pomaga w tym wnioskodawcy.

40 Z przepisu tego wynika, że samo stwierdzenie braku wystarczającej precyzji wniosku o dostęp, niezależnie od jego powodu, powinno skłonić instytucję, do której złożono wniosek, do skontaktowania się z wnioskodawcą w celu lepszego określenia żądanych dokumentów (zob. wyrok z dnia 22 maja 2012 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, T‑300/10, EU:T:2012:247, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).

41 W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wiadomości elektroniczne Rady, o których mowa w pkt 6 i 8 powyżej, skarżący przedstawił jej dalsze wyjaśnienia dotyczące żądanych dokumentów, w szczególności wskazując adres skrzynki poczty elektronicznej, pod którym jego zdaniem Rada mogła odnaleźć te dokumenty.

42 W następstwie tego uściślenia Rada odnalazła dokumenty będące przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu, jak wynika z jej wiadomości elektronicznej przywołanej w pkt 10 powyżej.

43 W tych okolicznościach Rada nie była zobowiązana do skontaktowania się ze skarżącym po raz kolejny w celu lepszego określenia żądanych dokumentów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

44 W świetle powyższego zarzut szczegółowy pierwszy podniesiony na poparcie zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu szczegółowego drugiego, opartego na braku uzasadnienia metody wyszukiwania zastosowanej na potrzeby odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu

45 Skarżący podnosi, że wyjaśnienia Rady nie pozwalają na określenie metody wyszukiwania, która została zastosowana na potrzeby odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, w związku z czym nie jest możliwe sprawdzenie, czy Rada zebrała wszystkie żądane dokumenty. W szczególności, aby uzasadnić zaskarżoną decyzję w sposób wymagany prawem, Rada powinna była zdaniem skarżącego wskazać systemy, które wykorzystano do odnalezienia tych dokumentów, użyte hasła wyszukiwania, pytania skierowane do kompetentnych osób z właściwych wydziałów oraz ewentualnie sposób segregacji dokumentów przez służbę prawną Rady.

46 Rada nie zgadza się z tą argumentacją.

47 Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne, gdyż kwestię, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi wskazanego artykułu, należy oceniać nie tylko ze względu na jego brzmienie, ale również ze względu na jego kontekst i całość zasad prawnych regulujących przedmiotową dziedzinę (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2024 r., Naass i Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niepublikowany, EU:T:2024:266, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).

48 Co się tyczy kontekstu, w jakim przedstawiono odpowiedź na ponowny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, należy zbadać, czy uzasadnienie jest wystarczające, w szczególności w świetle całej wymiany korespondencji między instytucją a wnioskodawcą, z uwzględnieniem informacji, którymi ten ostatni dysponował w odniesieniu do charakteru i treści żądanych dokumentów (zob. analogicznie wyrok z dnia 24 kwietnia 2024 r., Naass i Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niepublikowany, EU:T:2024:266, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).

49 Ponadto, jeżeli instytucja wyjaśniła w sposób jasny i jednoznaczny, że nie posiada innych dokumentów, które mogłaby przedstawić w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, poza tymi już udostępnionymi lub zidentyfikowanymi, nie można jej zarzucać braku uzasadnienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 kwietnia 2018 r., Verein Deutsche Sprache/Komisja, T‑468/16, niepublikowany, EU:T:2018:207, pkt 40; z dnia 25 września 2024 r., British American Tobacco Polska Trading/Komisja, T‑311/23, niepublikowany, EU:T:2024:645, pkt 93; z dnia 13 listopada 2024 r., Kargins/Komisja, T‑110/23, niepublikowany, EU:T:2024:805, pkt 22, 23).

50 W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 5 powyżej, skarżący wskazał w swoim wniosku wstępnym autorów, adresatów i przedmiot żądanych dokumentów, a także okres, w jakim dokumenty zostały sporządzone.

51 Ponadto z pkt 9 i 10 powyżej wynika, że po dostarczeniu Radzie przez skarżącego dodatkowych informacji w ponownym wniosku, w szczególności w odniesieniu do istnienia adresu skrzynki poczty elektronicznej, Rada zidentyfikowała dokumenty spełniające kryteria wymienione we wniosku o udzielenie dostępu.

52 Rada wymieniła te dokumenty w pkt 8 zaskarżonej decyzji, wskazując za każdym razem ich autora i datę.

53 Z wyjaśnień tych i z ich kontekstu wynika w sposób dorozumiany, lecz jednoznaczny, że Rada zapoznała się z zawartością skrzynki poczty elektronicznej wskazanej przez skarżącego w celu odnalezienia żądanych dokumentów i wybrała dokumenty odpowiadające wnioskowi o udzielenie dostępu na podstawie kryteriów określonych przez skarżącego w jego wniosku wstępnym. Wynika z niego również, że Rada uważa, iż nie dysponuje innymi dokumentami, które odpowiadałyby treści wniosku o udzielenie dostępu.

54 W tych okolicznościach i zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 47–49 powyżej Rada nie była zobowiązana do zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji większej ilości informacji dotyczących systemów, które wykorzystała do wyszukiwania żądanych dokumentów, użytych haseł wyszukiwania, pytań skierowanych do kompetentnych osób z właściwych wydziałów czy też sposobu segregacji dokumentów przez jej służbę prawną.

55 W świetle powyższego zarzut szczegółowy drugi podniesiony na poparcie zarzutu pierwszego, a tym samym cały zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadne.

W przedmiocie części od pierwszej do czwartej zarzutu drugiego, dotyczących nieuzasadnionej odmowy udzielenia dostępu do spornych dokumentów, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

56 W zaskarżonej decyzji Rada odmówiła ujawnienia spornych dokumentów ze względu na to, że ich ujawnienie naruszyłoby interesy publiczne chronione na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, a mianowicie interesy publiczne w odniesieniu do stosunków międzynarodowych oraz finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Unii lub państwa członkowskiego.

57 W tym względzie przede wszystkim, jeśli chodzi o ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, Rada wyjaśniła w pkt 39 zaskarżonej decyzji, że sporne dokumenty „zawierają elementy dyskusji dotyczące zmiany mandatu grupy ds. kodeksu postępowania w celu zapewnienia, aby grupa ta była w stanie w przyszłości nadal skutecznie przyczyniać się do wspierania uczciwej konkurencji podatkowej i zwalczania szkodliwych praktyk podatkowych” oraz że „[d]okumenty te zawierają szczegóły dotyczące szeregu newralgicznych kwestii podatkowych dotyczących państw trzecich”.

58 Następnie w pkt 40 zaskarżonej decyzji Rada wyjaśniła, że „[p]onieważ dokumenty te wspominają o możliwości zmian dotyczących w szczególności zakresu mandatu [tej grupy] w ramach rozwoju sytuacji międzynarodowej, ich ujawnienie miałoby wpływ na proces negocjacji na forach międzynarodowych i osłabiłoby pozycję Unii wobec państw trzecich”.

59 W tym kontekście, zgodnie z pkt 41 zaskarżonej decyzji, „ujawnienie wewnętrznych dokumentów roboczych, nawet po przyjęciu decyzji, umożliwiłoby państwom trzecim uzyskanie dostępu do przedstawionych indywidualnie przez każde z państw członkowskich wstępnych uwag, stanowisk i wniosków, które niekoniecznie są zgodne z ostatecznym stanowiskiem przyjętym przez Radę”. Wskazano tam również, że „[u]jawnienie tych dokumentów mogłoby zaszkodzić prawidłowemu prowadzeniu stosunków międzynarodowych z państwami trzecimi poprzez ujawnienie stanowisk państw członkowskich w tych kwestiach”.

60 Z tych względów w pkt 42 zaskarżonej decyzji Rada uznała, że „ujawnienie [spornych dokumentów] naruszyłoby ochronę interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia […] nr 1049/2001”.

61 Co się tyczy ochrony polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego, Rada powtórzyła w pkt 43 zaskarżonej decyzji, że „[sporne] dokumenty dotyczą zmiany mandatu grupy [ds. kodeksu postępowania] […] [i] wspominają o możliwości zmian, w szczególności w odniesieniu do zakresu mandatu w kontekście rozwoju sytuacji na szczeblu krajowym i międzynarodowym”.

62 Ponadto zgodnie z pkt 44 tej decyzji „[d]okumenty te dotyczą podstawowych kwestii związanych z opcjami i metodami pozwalającymi zagwarantować, że grupa ds. kodeksu postępowania będzie w przyszłości nadal skutecznie przyczyniać się do promowania uczciwej konkurencji podatkowej i zwalczania szkodliwych praktyk podatkowych”.

63 W pkt 45 zaskarżonej decyzji Rada wskazała, że „[sporne] dokumenty zawierają pewne uwagi, które nie znajdują odzwierciedlenia w ostatecznym stanowisku przyjętym przez Radę, w tym uwagi dotyczące ewentualnych przyszłych działań, jakie mają zostać podjęte przez rządy różnych państw członkowskich w dziedzinie opodatkowania i zapobiegania unikaniu opodatkowania”. W tym samym punkcie uściślono również, że „[u]jawnienie odnośnych dokumentów stworzyłoby w sposób rzeczywiście przewidywalny, a nie czysto hipotetyczny, niestabilne otoczenie regulacyjne mogące spowodować nieuzasadnione i niepożądane zachowanie podmiotów gospodarczych” oraz że „[p]otencjalne reakcje podmiotów gospodarczych na takie uwagi robocze odnoszące się do ewentualnych przyszłych dostosowań polityki finansowej i gospodarczej państw członkowskich mogłyby mieć negatywny wpływ na politykę finansową lub gospodarczą zainteresowanych państw członkowskich […]”.

64 W związku z tym w pkt 46 zaskarżonej decyzji Rada stwierdziła, że „ujawnienie [spornych] dokumentów naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do polityki finansowej i gospodarczej Unii […] i jej państw członkowskich”.

65 To właśnie w tym kontekście należy zbadać części od pierwszej do czwartej zarzutu drugiego.

W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, opartej na tym, że Rada błędnie oceniła powody, na które powołały się państwa członkowskie w celu sprzeciwienia się ujawnieniu żądanych dokumentów, oraz na niewystarczającym uzasadnieniu w tym względzie, a także w przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej nieprawidłowości ram faktycznych, na których opiera się zaskarżona decyzja, oraz niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

66 W części pierwszej zarzutu drugiego skarżący kwestionuje fakt, że nie podano do wiadomości publicznej żadnej z wiadomości elektronicznych przesłanych przez Irlandię, Republikę Włoską, Wielkie Księstwo Luksemburga i Republikę Austrii, podczas gdy korespondencja przesłana przez prawie wszystkie pozostałe państwa członkowskie, która została wskazana jako objęta zakresem wniosku o udzielenie dostępu, została upubliczniona. Wydaje się zatem, że Rada kierowała się interesami tych czterech państw członkowskich, a nie treścią spornych dokumentów, w związku z czym instytucja ta nieprawidłowo zastosowała art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001. W każdym razie Rada nie uzasadniła wystarczająco swojej decyzji w tym względzie.

67 W części drugiej zarzutu drugiego skarżący twierdzi w istocie, że z tych samych względów zaskarżona decyzja opiera się na błędnych okolicznościach faktycznych. Rada popełniła w każdym razie błąd, nie uzasadniając, dlaczego i w jaki sposób sporne dokumenty różnią się od tych, które zostały podane do wiadomości publicznej.

68 Rada nie zgadza się z tą argumentacją.

69 Zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 państwo członkowskie może zażądać od instytucji, aby nie ujawniała dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.

70 Korzystanie z uprawnienia przysługującego danemu państwu członkowskiemu na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 jest objęte ramami wyjątków przedmiotowych wyliczonych w ust. 1–3 tego artykułu, przy czym państwo członkowskie ma w tym względzie jedynie prawo uczestniczenia w podejmowaniu decyzji instytucji Unii. Uprzednia zgoda państwa członkowskiego, o której mowa w art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia, jest podobna nie tyle do dyskrecjonalnego prawa weta, ile do pewnego rodzaju opinii potwierdzającej brak podstaw do zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3. Tak ustanowiony w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 proces decyzyjny wymaga więc, aby instytucja i dane państwo członkowskie przestrzegały wyjątków przedmiotowych przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 omawianego rozporządzenia (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

71 Ponieważ wykonywanie zasad prawa Unii zostaje w ten sposób powierzone wspólnie instytucji i państwu członkowskiemu, które skorzystało z przyznanego mu w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 uprawnienia, przez co wykonywanie to zależy od dialogu, jaki powinien zostać nawiązany między nimi, są one zobowiązane, w myśl obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, do działania i współpracy ze sobą w taki sposób, aby zasady te mogły zostać skutecznie zastosowane (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

72 Jednakże ingerencja danego państwa członkowskiego nie ma dla wnioskodawcy wpływu na charakter decyzji wydanej następnie przez instytucję w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, który złożył on w odniesieniu do dokumentu będącego w jej posiadaniu jako aktu Unii (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

73 Wynika z tego, że dane państwo członkowskie, które na zakończenie dialogu nawiązanego z instytucją sprzeciwiłoby się ujawnieniu danego dokumentu, ma obowiązek uzasadnienia tego sprzeciwu w świetle wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

74 Ponadto, jak wynika w szczególności z art. 7 i 8 rozporządzenia nr 1049/2001, sama instytucja ma obowiązek uzasadnienia decyzji odmownej wydanej autorowi wniosku o udzielenie dostępu. Obowiązek ten oznacza, że instytucja musi poinformować w swej decyzji nie tylko o sprzeciwie zgłoszonym przez dane państwo członkowskie wobec ujawnienia żądanego dokumentu, ale również o przyczynach przywołanych przez to państwo członkowskie, prowadzących do zastosowania jednego z wyjątków od prawa dostępu do dokumentów przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia. Informacje te mogą bowiem umożliwić wnioskodawcy zrozumienie przyczyn i podstaw wydanej mu odmowy, zaś właściwemu sądowi przeprowadzenie w odpowiednim przypadku pozostającej w jego gestii kontroli (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).

75 Niemniej jednak w przypadku odmowy ujawnienia dokumentu instytucja nie ma obowiązku dokonywać wyczerpującej oceny podstaw sprzeciwu, na które powołało się państwo członkowskie na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Tym samym obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania, który wynika z zasady przejrzystości, nie ma zastosowania, w sytuacji gdy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001. Ustanowienie wymogu dokonywania tego rodzaju wyczerpującej oceny mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której po dokonaniu owej oceny instytucja rozpatrująca sprawę mogłaby błędnie przekazać dany dokument wnioskodawcy wbrew należycie uzasadnionemu sprzeciwowi państwa członkowskiego, od którego pochodzi ów dokument (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

76 Natomiast obowiązek starannej oceny przez instytucję powinien prowadzić do weryfikacji tego, czy wyjaśnienia udzielone przez państwo członkowskie mogą się sprzeciwiać ujawnieniu jej dokumentów, które to wyjaśnienia mogą wydawać się prima facie uzasadnione. Do instytucji należy weryfikacja tego, czy – z uwagi na okoliczności danej sprawy oraz właściwe przepisy – podstawy przedstawione przez państwo członkowskie na poparcie jego sprzeciwu były w stanie uzasadniać taką odmowę, a tym samym tego, czy podstawy te pozwalały wspomnianej instytucji na przyjęcie odpowiedzialności przyznanej jej przez art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 Chodzi o uniknięcie wydania przez instytucję decyzji, którą uznaje ona za niemożliwą do obrony, wówczas gdy jest ona jej autorem, a zatem jest odpowiedzialna za jej zgodność z prawem (zob. wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

77 W niniejszej sprawie w pkt 20 zaskarżonej decyzji Rada wskazała, że Irlandia, Republika Francuska, Republika Włoska, Republika Litewska, Wielkie Księstwo Luksemburga i Republika Austrii sprzeciwiły się ujawnieniu niektórych z żądanych dokumentów, których są autorami, z powodów wskazanych w pkt 21–23 rzeczonej decyzji.

78 W szczególności niektóre z tych państw członkowskich uznały, po pierwsze, że ujawnienie dokumentów, których są one autorem, mogłoby zaszkodzić ich polityce gospodarczej i finansowej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001. Po drugie, niektóre z nich uznały, że takie ujawnienie mogłoby zaszkodzić stosunkom międzynarodowym, jakie utrzymują z państwami trzecimi, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie wspomnianego rozporządzenia. Ujawnienie to ukazałoby bowiem ich stanowisko w przedmiocie interakcji z tymi państwami i odmiennego traktowania owych państw w stosunku do państw członkowskich w ramach prac grupy ds. kodeksu postępowania.

79 Następnie w pkt 39–47 zaskarżonej decyzji Rada wyjaśniła, że zbadała powody wskazane przez te państwa członkowskie i doszła do wniosku, iż powody oparte na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 powinny mieć zastosowanie do spornych dokumentów. Powody te przedstawiono w pkt 57–59 i 61–63 powyżej.

80 Z tych punktów zaskarżonej decyzji wynika, że Rada sprawdziła, czy biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy i mające zastosowanie przepisy prawa, powody przedstawione przez Irlandię, Republikę Francuską, Republikę Włoską, Republikę Litewską, Wielkie Księstwo Luksemburga i Republikę Austrii na poparcie ich sprzeciwu wobec ujawnienia spornych dokumentów mogły na pierwszy rzut oka uzasadniać taką odmowę. Skarżący nie może zatem twierdzić, że Rada nie zastosowała prawidłowo art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 ani że przyjęła zaskarżoną decyzję na podstawie błędnego stanu faktycznego.

81 Wniosku tego nie podważa fakt, że inne państwa członkowskie nie sprzeciwiły się ujawnieniu żądanych dokumentów. Po pierwsze, sama ta okoliczność nie oznacza, że Rada nie dokonała oceny prima facie spornych dokumentów w świetle ich treści i powodów, na które powołały się państwa członkowskie w celu sprzeciwienia się ich ujawnieniu. Po drugie, w ramach swojej oceny prima facie i w świetle różnych wyjaśnień przedstawionych przez zainteresowane państwa członkowskie Rada mogła uznać, że różne treści ujawnionych dokumentów i spornych dokumentów nie stwarzają porównywalnego ryzyka naruszenia interesów chronionych na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.

82 Wreszcie uzasadnienie przedstawione w tym względzie w zaskarżonej decyzji jest wystarczające w świetle wymogów przypomnianych w pkt 47 powyżej, ponieważ pozwala skarżącemu na zapoznanie się z treścią i wynikiem oceny dokonanej przez Radę, a sądowi Unii na dokonanie należącej do niego kontroli.

83 W tej kwestii skarżący nie może twierdzić, że Rada była zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób ujawnione dokumenty różnią się od spornych dokumentów. Jak wynika bowiem z orzecznictwa przypomnianego w pkt 47 powyżej, Rada nie była zobowiązana do wyszczególnienia w zaskarżonej decyzji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, ponieważ ocena kwestii, czy uzasadnienie tej decyzji spełnia wymogi obowiązku uzasadnienia, winna uwzględniać nie tylko jej brzmienie, ale także kontekst jej wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. Tymczasem proces podejmowania decyzji ustanowiony w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, który zobowiązuje Radę do skonsultowania się indywidualnie z każdym z państw członkowskich, z których pochodzą dokumenty będące przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu, może ze względu na swój charakter prowadzić do sytuacji takiej jak ta badana w niniejszej sprawie, w której niektóre państwa członkowskie sprzeciwiają się ujawnieniu niektórych z tych dokumentów, a inne nie sprzeciwiają się temu.

84 W świetle powyższego części pierwszą i drugą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadne.

W przedmiocie części trzeciej i czwartej zarzutu drugiego, dotyczących braku ryzyka naruszenia, odpowiednio, ochrony stosunków międzynarodowych i ochrony polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

85 W częściach trzeciej i czwartej zarzutu drugiego skarżący utrzymuje, że Rada niesłusznie oparła się na wyjątkach przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, aby sprzeciwić się ujawnieniu spornych dokumentów. Ponadto nie uzasadniła ona wystarczająco zaskarżonej decyzji w tym względzie.

– W przedmiocie kwestii wstępnej, czy ogólne domniemanie poufności powinno mieć zastosowanie do spornych dokumentów

86 Na wstępie Rada podnosi, że do spornych dokumentów należy stosować ogólne domniemanie poufności, ponieważ należą one do prac grupy ds. kodeksu postępowania, które powinny pozostać poufne w celu ochrony polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego i zachowania skuteczności tych prac.

87 W tym względzie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001, zgodnie z jego motywem 1, jest przejawem wyrażonej w art. 1 akapit drugi TUE woli wyznaczenia nowego etapu w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

88 Ten podstawowy cel Unii znajduje też odzwierciedlenie z jednej strony w art. 15 ust. 1 TFUE, który przewiduje w szczególności, że instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości, zasady przewidzianej również w art. 10 ust. 3 TUE i w art. 298 ust. 1 TFUE, a z drugiej strony przez potwierdzenie prawa dostępu do dokumentów w art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

89 W tym celu art. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że ma ono na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

90 Niemniej z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, który ustanawia system wyjątków w tym względzie, wynika, że prawo dostępu podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

91 Ponieważ takie wyjątki stanowią odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, należy je interpretować i stosować w sposób ścisły (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).

92 W tym względzie należy przypomnieć, że gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, postanawia oddalić ten wniosek na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, musi zasadniczo wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego na podstawie tego wyjątku, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

93 Trybunał przyznał, że w pewnych przypadkach instytucja, organ lub jednostka organizacyjna, o których mowa, może jednak oprzeć się w tym względzie na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze mogą mieć zastosowanie podobne względy natury ogólnej (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

94 Takie domniemania mają bowiem na celu umożliwienie instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii, o których mowa, uznania, że ujawnienie pewnych kategorii dokumentów narusza co do zasady interes chroniony na podstawie powoływanego wyjątku, poprzez oparcie się na tego rodzaju względach ogólnych, bez konieczności badania konkretnie i indywidualnie każdego z dokumentów objętych wnioskiem (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

95 Trybunał uznał wówczas istnienie ogólnych domniemań poufności odnoszących się do pięciu kategorii dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Validity/Komisja, C‑51/23 P, niepublikowany, EU:C:2024:664, pkt 37), a mianowicie, po pierwsze, do dokumentów akt administracyjnych dotyczących procedury kontroli pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 61), po drugie, do pism procesowych składanych przed sądami Unii tak długo, jak długo dane postępowanie sądowe pozostaje zawisłe (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 94), po trzecie, do dokumentów wymienianych między Komisją a stronami zgłaszającymi albo stronami trzecimi w ramach procedury kontroli operacji koncentracji przedsiębiorstw (wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 123; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 64), po czwarte, do dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, w tym również do dokumentów wymienianych między Komisją a danym państwem członkowskim w ramach procedury EU Pilot (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 65; z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 51), oraz po piąte, do dokumentów związanych z postępowaniem dotyczącym stosowania art. 101 TFUE (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 93).

96 W orzecznictwie Sądu uznano pięć innych ogólnych domniemań poufności, a są to domniemania, które mają zastosowanie, po pierwsze, do ofert złożonych przez oferentów w ramach procedury zamówienia publicznego w przypadku wniosku o udzielenie dostępu złożonego przez innego oferenta (wyrok z dnia 29 stycznia 2013 r., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 i T‑532/10, EU:T:2013:38, pkt 101), po drugie, do dokumentów przekazanych Komisji przez krajowe organy ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) (wyrok z dnia 12 maja 2015 r., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisja, T‑623/13, EU:T:2015:268, pkt 64), po trzecie, do pytań wielokrotnego wyboru zadawanych w ramach konkursu otwartego zorganizowanego przez Europejski Urząd Doboru Kadr (EPSO) (wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., Alexandrou/Komisja, T‑515/14 P i T‑516/14 P, EU:T:2015:844, pkt 94), po czwarte, do dokumentów dotyczących dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (wyrok z dnia 26 maja 2016 r., International Management Group/Komisja, T‑110/15, EU:T:2016:322, pkt 44), oraz po piąte, do dokumentów dotyczących postępowania w sprawie nadużycia pozycji dominującej, które zostało umorzone (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Deutsche Telekom/Komisja, T‑210/15, EU:T:2017:224, pkt 44).

97 We wszystkich tych sprawach odmowa udzielenia dostępu dotyczyła zestawu dokumentów jasno określonych poprzez ich wspólną przynależność do akt odnoszących się do będącego w toku postępowania administracyjnego lub sądowego (zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

98 Poza tym ogólne domniemania poufności są oparte na tym, iż wyjątki od prawa dostępu do dokumentów wskazane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie mogą – w sytuacji gdy dokumenty objęte wnioskiem o udzielenie dostępu należą do szczególnej dziedziny prawa Unii – być interpretowane bez uwzględnienia szczególnych zasad regulujących dostęp do tych dokumentów. Te ogólne domniemania pozwalają zatem zapewnić spójne stosowanie systemów prawnych służących odmiennym celom, w których nie przewidziano w sposób wyraźny pierwszeństwa jednego z tych systemów przed drugim (zob. wyrok z dnia 6 października 2021 r., Aeris Invest/EBC, T‑827/17, EU:T:2021:660, pkt 182 i przytoczone tam orzecznictwo).

99 Co więcej, stosowanie ogólnych domniemań jest zasadniczo podyktowane bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia w niektórych postępowaniach dostępu do dokumentów z prawidłowym przebiegiem tych postępowań oraz na ryzyku stworzenia zagrożenia dla tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji osób trzecich (zob. wyrok z dnia 6 października 2021 r., Aeris Invest/EBC, T‑827/17, EU:T:2021:660, pkt 183 i przytoczone tam orzecznictwo).

100 W niniejszej sprawie przede wszystkim żądane dokumenty nie są określone poprzez ich wspólną przynależność do akt odnoszących się do będącego w toku postępowania administracyjnego lub sądowego.

101 Nadto bezsporne jest, że nie istnieją przepisy szczególne regulujące dostęp do dokumentów dotyczących zmiany kodeksu postępowania podatkowego.

102 Wreszcie Rada nie może opierać się na pkt 13 swych konkluzji z dnia 9 marca 1998 r. dotyczących utworzenia grupy ds. kodeksu postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej) (Dz.U. 1998, C 99, s. 1), na pkt 17 swych konkluzji 15148/15 z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie przyszłości kodeksu postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej), na pkt 15 swych konkluzji 108/16 z dnia 8 marca 2016 r. w sprawie kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania działalności gospodarczej ani na motywach swych konkluzji 14452/22 z dnia 8 listopada 2022 r. w sprawie reformy kodeksu postępowania w zakresie opodatkowania działalności gospodarczej, z których wynika, że całość prac grupy ds. kodeksu postępowania powinna być poufna.

103 Zakres obowiązków ciążących na instytucji Unii na mocy rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd Unii, nie może bowiem zależeć od treści aktów, takich jak konkluzje Rady, przyjętych przez samą tę instytucję.

104 W tych okolicznościach domniemanie poufności nie może zostać zastosowane w odniesieniu do spornych dokumentów.

105 Wniosku tego nie podważa podniesiony na rozprawie argument Rady, zgodnie z którym takie domniemanie powinno mieć zastosowanie do żądanych dokumentów ze względu na to, że grupa ds. kodeksu postępowania ma charakter międzyrządowy, ponieważ opodatkowanie pozostaje wyłączną kompetencją państw członkowskich.

106 Rada nie wyjaśniła bowiem, w jaki sposób sama ta okoliczność miałaby uzasadniać ustanowienie ogólnego domniemania poufności, w szczególności w świetle rozważań przedstawionych w pkt 97 i 99 powyżej.

107 Ponadto bezsporne jest, że to Rada jest w posiadaniu spornych dokumentów. Dokumenty te podlegają zatem zasadom wynikającym z rozporządzenia nr 1049/2001, w tym zasadom ustanowionym w orzecznictwie sądów Unii w celu uznania ogólnego domniemania poufności.

108 W świetle powyższego należy oddalić argument Rady, zgodnie z którym sporne dokumenty są objęte ogólnym domniemaniem poufności.

– W przedmiocie zastosowania art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 do spornych dokumentów oraz w przedmiocie spełnienia obowiązku uzasadnienia

109 Rada podnosi przede wszystkim, że w ramach procedury przewidzianej w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 zainteresowane państwa członkowskie wykazały, iż wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte tego rozporządzenia mają zastosowanie do spornych dokumentów. Rada nie może jednak zastąpić oceny państw członkowskich w tym względzie swoją własną analizą. Ponadto Rada dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu, czy ujawnienie rzeczonych dokumentów mogłoby naruszyć interesy publiczne chronione na podstawie tych wyjątków.

110 Następnie, co się tyczy w szczególności wyjątku dotyczącego ochrony stosunków międzynarodowych, z pkt 39–42 zaskarżonej decyzji wynika, że sporne dokumenty odnoszą się do newralgicznych kwestii podatkowych dotyczących państw trzecich, do rozwoju sytuacji oczekiwanego na szczeblu międzynarodowym i na forach międzynarodowych, a także do przyszłych zmian kodeksu postępowania podatkowego. Ujawnienie takich elementów stanowiłoby racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne ryzyko dla rozwoju stosunków międzynarodowych z państwami trzecimi. Ryzyko to jest tym większe, że niektóre systemy podatkowe państw trzecich zostały tam wspomniane w sposób negatywny.

111 Wreszcie ujawnienie spornych dokumentów wiązałoby się z konkretnym, a nie czysto hipotetycznym ryzykiem dla polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego, ponieważ dokumenty te podsumowują wypowiedzi państw członkowskich dotyczące rewizji kodeksu postępowania podatkowego, który jest kluczowym instrumentem wspierania zdrowej i uczciwej konkurencji podatkowej, a także zwalczania szkodliwych praktyk podatkowych. Po pierwsze bowiem, konieczność zapewnienia stabilnych ram regulacyjnych dla przedsiębiorstw wymaga powstrzymania się od ujawniania niektórych przyszłych środków, które mogą zostać przyjęte, aby osiągnąć cele kodeksu postępowania podatkowego. Po drugie, należy zachować poufność niektórych środków przewidzianych w ramach zwalczania szkodliwych praktyk podatkowych, aby uniknąć strategii dostosowawczych ze strony podmiotów gospodarczych.

112 W tym względzie na wstępie należy przypomnieć, że w przypadku gdy państwo członkowskie powołuje się na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i wskazuje podstawy odmowy wymienione w ust. 1–3 tego artykułu, do właściwości sądu Unii należy dokonanie kontroli, na wniosek zainteresowanego, któremu instytucja wydała decyzję odmawiającą dostępu, czy odmowa ta mogła być skutecznie oparta na wspomnianych wyjątkach i czy wynika ona z dokonania oceny tych wyjątków przez samą instytucję, czy też przez dane państwo członkowskie (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veritas/Komisja, T‑602/22, EU:T:2024:26, pkt 52).

113 Tak więc gwarancja skutecznej ochrony sądowej przysługującej wnioskodawcy, któremu dana instytucja odmówiła dostępu do jednego lub większej liczby dokumentów pochodzących od państwa członkowskiego wskutek sprzeciwu tego państwa, oznacza, że sąd Unii dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy dostępu in concreto w świetle wszelkich użytecznych dowodów, pośród których pierwszorzędne znaczenie mają dokumenty, do których odmówiono dostępu (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisja, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

114 Co się tyczy zakresu przedmiotowych wyjątków, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.

115 Podobnie zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, monetarnej lub gospodarczej polityki Unii lub państwa członkowskiego.

116 Newralgiczny i zasadniczy charakter interesów chronionych na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, ma charakter kompleksowy i delikatny, wobec czego jej wydanie wymaga zachowania szczególnie wysokiej ostrożności (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 35; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑851/16, EU:T:2018:69, pkt 38).

117 Jest tak tym bardziej, że przewidziane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie, bez konieczności wyważania ochrony interesu publicznego z nadrzędnym interesem ogólnym (zob. wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑851/16, EU:T:2018:69, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

118 Co więcej, kryteria zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo ogólne, a zatem – jak wynika z brzmienia tego przepisu – odmowa dostępu powinna mieć miejsce, gdy ujawnienie danego dokumentu „naruszyłoby” ochronę „interesu publicznego”, a nie tylko – jak to zaproponowano w trakcie postępowania ustawodawczego, które doprowadziło do przyjęcia tego rozporządzenia – gdy rzeczywiście stwierdzono „znaczące” naruszenie tej ochrony (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 36; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑851/16, EU:T:2018:69, pkt 39).

119 Tak więc przypomniana w pkt 91 powyżej zasada ścisłej wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie stoi na przeszkodzie temu, by w odniesieniu do wyjątków dotyczących interesu publicznego wymienionych w ust. 1 lit. a) tego artykułu zainteresowana instytucja dysponowała szerokim zakresem uznania dla celów ustalenia, czy publiczne ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć interesy chronione tym przepisem. Wobec powyższego dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji o odmowie dostępu do dokumentu, podjętej przez instytucję na podstawie jednego z tych wyjątków, powinna być ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy (zob. wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 64; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T‑851/16, EU:T:2018:69, pkt 40).

120 W niniejszym przypadku Rada oparła się na uzasadnieniu przedstawionym w pkt 39–41 i 43–45 zaskarżonej decyzji, których treść została przytoczona w pkt 57–59 i 61–63 powyżej, w celu uzasadnienia odmowy dostępu do spornych dokumentów na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.

121 Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 112 i 113 powyżej do Sądu należy zatem zbadanie, czy odmowa ta mogła zgodnie z prawem zostać oparta – w świetle treści spornych dokumentów – na takim uzasadnieniu.

122 W tym względzie należy zauważyć w pierwszej kolejności, że dwa ze spornych dokumentów w sposób oczywisty nie zawierają żadnego elementu, który mógłby być objęty tymi wyjątkami w znaczeniu, na które powołuje się Rada.

123 Po pierwsze, w wiadomości elektronicznej wysłanej w dniu 23 listopada 2021 r. Republika Włoska ograniczyła się do wskazania, że wycofuje swoje zastrzeżenia do ostatniego projektu nowego kodeksu postępowania podatkowego, nie precyzując, na czym polegały te zastrzeżenia.

124 Po drugie, w wiadomości elektronicznej wysłanej w dniu 15 października 2021 r. Republika Austrii ograniczyła się do przekazania dwóch uwag redakcyjnych dotyczących niektórych ustępów projektu nowego kodeksu postępowania podatkowego. W ramach pierwszej z tych uwag Republika Austrii zasygnalizowała zwykły błąd pisarski. W drugiej z nich zaproponowała skreślenie lub zmianę zdania, ponieważ było ono nieprawidłowe, jako że odnosiło się do możliwości obniżenia podstawy opodatkowania przedsiębiorstwa, które nie podlegałoby opodatkowaniu ze względu na brak rezydencji podatkowej.

125 Tymczasem żaden element treści wiadomości elektronicznych, o których mowa w pkt 123 i 124 powyżej, nie wskazuje na istnienie względów, które mogłyby być objęte rozpatrywanymi wyjątkami w znaczeniu podnoszonym przez Radę. W tych okolicznościach Rada powinna była udzielić pełnego dostępu do wiadomości elektronicznych wysłanych przez Republikę Włoską w dniu 23 listopada 2021 r. i przez Republikę Austrii w dniu 15 października 2021 r.

126 W drugiej kolejności należy zauważyć, że w utajnionej części wiadomości elektronicznej wysłanej w dniu 24 listopada 2021 r. Republika Litewska przedstawiła uwagi dotyczące prawidłowości tabeli zawierającej opis obronnych środków podatkowych stosowanych w tym państwie członkowskim.

127 Jednakże, jak przyznała Rada na rozprawie, w reakcji na pytanie Sądu i środki organizacji postępowania z dnia 31 marca 2025 r. rzeczona tabela została upubliczniona w co najmniej jednym dokumencie opublikowanym na stronie internetowej Rady przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, a mianowicie na stronie 42 sprawozdania Rady 14230/21 z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie grupy ds. kodeksu postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej).

128 Tymczasem z orzecznictwa wynika, że ujawnienie dokumentu, którego zasadnicza część treści została już upubliczniona, nie może wyrządzić racjonalnie przewidywalnej, a nie czysto hipotetycznej szkody interesom chronionym na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, pkt 60).

129 W tych okolicznościach ujawnienie utajnionej części wiadomości elektronicznej Republiki Litewskiej z dnia 24 listopada 2021 r. w sposób oczywisty nie może wywrzeć negatywnego wpływu na stosunki międzynarodowe lub na politykę finansową, monetarną lub gospodarczą Unii lub tego państwa członkowskiego.

130 Wynika z tego, że Rada powinna była udzielić pełnego dostępu do wiadomości elektronicznej wysłanej w dniu 24 listopada 2021 r. przez Republikę Litewską.

131 W trzeciej kolejności, co się tyczy spornych dokumentów innych niż te, o których mowa w pkt 125 i 130 powyżej, zarówno z wyjaśnień przedstawionych przez Radę w pkt 39–41 i 43–45 zaskarżonej decyzji, jak i z analizy treści spornych dokumentów w wersji przekazanej Sądowi, takich jak załącznik B.1 do pisma Rady z dnia 21 listopada 2024 r. złożonego w wykonaniu postanowienia z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie środków dowodowych (zwanych dalej „przekazanymi spornymi dokumentami”), wynika, że dokumenty te zawierają szereg fragmentów, których ujawnienie stanowiłoby racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne ryzyko dla interesów chronionych na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.

132 Jeśli chodzi bowiem o interes publiczny związany z ochroną stosunków międzynarodowych, fragmenty te zawierają newralgiczne uwagi na temat systemów podatkowych państw trzecich i sposobu, w jaki należy traktować te systemy, nawiązują do możliwości zmiany zakresu mandatu grupy ds. kodeksu postępowania w zależności od pewnych zmian i negocjacji na szczeblu międzynarodowym oraz zawierają uwagi i indywidualne stanowiska zainteresowanych państw członkowskich, które niekoniecznie dają się pogodzić z ostatecznym stanowiskiem przyjętym przez Radę. Ujawnienie takich fragmentów może zatem zaszkodzić prawidłowemu kształtowaniu stosunków międzynarodowych z państwami trzecimi, wpłynąć na proces negocjacji na forach międzynarodowych i osłabić stanowisko Unii wobec państw trzecich lub organizacji międzynarodowych.

133 Rozważania te dotyczą na przykład następujących fragmentów spornych dokumentów:

– fragment na stronie 7 akapity piąty i szósty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „While [Member State]” i kończy się słowami „the provisions of the Code”;

– fragment na stronie 15 akapit trzeci przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] is supportive […]” i kończy się słowem „work”;

– fragment na stronie 30 akapit piąty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Broadly, we are” i kończy się słowami „our interests”;

– fragment na stronie 42 ramka trzecia przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się słowami „We propose these” i kończy się słowami „effective taxation”;

– fragment na stronie 44 akapit drugi przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Indeed, as expressed” i kończy się słowem „clarified”;

– fragment na stronie 52 akapit piąty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słowa „REITERATES” i kończy się słowami „beginning of 2022”;

– fragment na stronie 63 akapity od piątego do siódmego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „All delegations” i kończy się słowami „mandate of the Code of Conduct”; oraz

– fragment na stronie 66 akapity trzeci i czwarty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „While we are” i kończy się łowami „are finalised”.

134 Podobnie, co się tyczy polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego, sporne dokumenty zawierają szereg fragmentów, które dotyczą środków mających na celu zapewnienie, aby grupa ds. kodeksu postępowania mogła w przyszłości nadal skutecznie przyczyniać się do wspierania uczciwej konkurencji podatkowej i zwalczania szkodliwych praktyk podatkowych, a także zawierają pewne komentarze, które niekoniecznie znajdują odzwierciedlenie w ostatecznym stanowisku przyjętym przez Radę. Tak więc ujawnienie takich fragmentów może skutkować ujawnieniem pewnych newralgicznych aspektów polityki tych państw członkowskich w dziedzinie podatków bezpośrednich, która należy do ich wyłącznych kompetencji, oraz stworzyć niestabilne otoczenie regulacyjne, co z kolei mogłoby wywołać po stronie podmiotów gospodarczych pewne zachowania, które mogłyby mieć negatywny wpływ na politykę finansową, pieniężną lub gospodarczą państw członkowskich.

135 Rozważania te dotyczą na przykład następujących fragmentów spornych dokumentów:

– fragment na stronie 3 akapit dziesiąty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Further to this” i kończy się słowami „tax rates”;

– fragment na stronie 7 akapity od ósmego do jedenastego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] does not agree” i kończy się słowami „in the document”;

– fragment na stronie 18 sekcja „[Member State] Comments” akapit trzeci przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] welcomes” i kończy się słowem „specifically”;

– fragment na stronie 22 akapit trzeci przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „There is a concern” i kończy się słowami „this suggestion”;

– fragment na stronie 25 akapit trzeci przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] has participated” i kończy się słowem „formation”;

– fragment na stronie 51 akapit pierwszy przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „We have” i kończy się słowami „Code of conduct”;

– fragment na stronie 55 akapit czwarty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Considering the latest” i kończy się słowami „include it formally”;

– fragment na stronie 70 akapit trzeci przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „We also take note” i kończy się słowami „in terms of […] the Commission”; oraz

– fragment na stronie 72 akapit piąty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Concerning paragraph” i kończy się słowami „business activities”.

136 Z powyższego, a w szczególności z treści fragmentów przytoczonych tytułem przykładu w pkt 133 i 135 powyżej, wynika, że Rada miała prawo, biorąc pod uwagę zasady wynikające z orzecznictwa przedstawione w pkt 116–119 powyżej, sprzeciwić się, na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, ujawnieniu spornych dokumentów poza tymi wymienionymi w pkt 125 i 130 powyżej.

137 Wreszcie pkt 39–41 i 43–45 zaskarżonej decyzji zawierają wystarczająco jasne uzasadnienie, pozwalające skarżącemu zrozumieć powody, dla których Rada uznała, że dostęp do spornych dokumentów mógłby naruszyć interesy chronione na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001. Powody te pozwalają również Sądowi na dokonanie kontroli. W tych okolicznościach skarżący nie może twierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest wystarczająco uzasadniona w tym względzie.

138 W świetle powyższego części trzecią i czwartą zarzutu drugiego należy uwzględnić w odniesieniu do trzech spornych dokumentów wskazanych w pkt 125 i 130 powyżej. Należy je natomiast oddalić w odniesieniu do pozostałych spornych dokumentów.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego okoliczności, że Rada powinna była udzielić częściowego dostępu do spornych dokumentów, do których odmówiono pełnego dostępu, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

139 W zarzucie trzecim skarżący utrzymuje, że Rada powinna była udzielić przynajmniej częściowego dostępu do spornych dokumentów. Ponadto twierdzi on, że instytucja ta nie uzasadniła wystarczająco swej decyzji w tym względzie.

140 Rada kwestionuje tę argumentację, opierając się zasadniczo na elementach uzasadnienia zawartych w zaskarżonej decyzji.

141 Ponadto na rozprawie Rada podniosła, że nawet przy założeniu, iż w spornych dokumentach istnieją fragmenty, które nie były objęte wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, ujawnienie takich fragmentów nie byłoby użyteczne dla skarżącego.

142 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, jeżeli co najmniej jeden z wyjątków przewidzianych w art. 4 tego rozporządzenia dotyczy jedynie części żądanych dokumentów, pozostałe części dokumentu powinny zostać ujawnione.

143 Z samego brzmienia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że instytucja ma obowiązek zbadać, czy należy udzielić częściowego dostępu do dokumentów objętych wnioskiem o jego udzielenie, ograniczając ewentualną odmowę wyłącznie do danych objętych odpowiednimi wyjątkami. Instytucja musi udzielić takiego częściowego dostępu, jeżeli zamierzony przez nią cel, którego osiągnięcie miała zapewnić odmowa udzielenia dostępu do dokumentu, może zostać osiągnięty wówczas, gdy instytucja ta ograniczy się do utajnienia fragmentów, które mogłyby naruszyć chroniony interes publiczny (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2024 r., Naass i Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niepublikowany, EU:T:2024:266, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo).

144 W niniejszej sprawie w pkt 48 i 49 zaskarżonej decyzji Rada wykluczyła możliwość udzielenia częściowego dostępu do spornych dokumentów – z wyjątkiem wiadomości elektronicznej Republiki Litewskiej z dnia 24 listopada 2021 r. – uznając, że niemożliwe jest zidentyfikowanie mających istotne znaczenie części tych dokumentów, które nie są objęte rozpatrywanymi wyjątkami i które można bez trudu oddzielić od reszty owych dokumentów.

145 Tymczasem z analizy spornych dokumentów wynika, że każdy z nich – poza dokumentami wymienionymi w pkt 125 i 130 powyżej, do których powinien był zostać udzielony pełny dostęp – zawiera fragmenty, które, przy uwzględnieniu zasad wynikających z orzecznictwa przytoczonych w pkt 112–119 powyżej, w sposób oczywisty nie są objęte wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.

146 Fragmenty te zawierają bowiem w szczególności ogólne uwagi dotyczące względów uzasadniających rewizję kodeksu postępowania podatkowego oraz właściwego momentu do jej przeprowadzenia, jak również uwagi redakcyjne dotyczące niektórych części projektu nowego kodeksu postępowania podatkowego lub związanej z nim uchwały, przy czym uwagi te nie dotyczą kwestii podniesionych przez Radę w pkt 39–41 i 43–45 zaskarżonej decyzji ani też ogólnych pytań dotyczących praktycznego wdrożenia projektu nowego kodeksu postępowania podatkowego. Zawierają one również wymianę uprzejmości między różnymi podmiotami zaangażowanymi w rewizję kodeksu postępowania podatkowego, a także propozycje przeprowadzenia dodatkowych spotkań. Ujawnienie takich fragmentów nie może oczywiście stanowić rozsądnie przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego ryzyka dla interesów chronionych na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.

147 Ponadto rzeczone fragmenty można bez trudu oddzielić od reszty treści odpowiednich dokumentów.

148 Rozważania te odnoszą się w szczególności do następujących fragmentów:

– fragment na stronie 3 akapity od drugiego do czwartego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] is open” i kończy się słowami „that agreed objective”;

– fragment na stronie 7 akapit trzeci przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „In many places” i kończy się słowami „concerns below”;

– fragment na stronie 11 akapit pierwszy przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Thank you” i kończy się cyfrą;

– fragment na stronie 15 akapit czwarty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „What would be” i kończy się słowami „is required”;

– fragment na początku strony 18 przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Dear Colleagues” i kończy się słowem „Regards”;

– fragment na stronie 23 akapit ostatni przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Overall, we” i kończy się słowem „subsidiarity”;

– fragment na stronie 25 akapit pierwszy przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „As noted” i kończy się słowami „in practise”;

– fragment na stronie 30 akapity od pierwszego do czwartego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] remains” i kończy się słowami „questions for us”;

– fragment na stronie 32 przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Please find” i kończy się słowem „conduct”;

– fragment na stronie 44 akapit drugi przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „I’m writing” i kończy się słowem „report”;

– fragment na stronie 49 akapity od pierwszego do czwartego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „[Member State] welcomes” i kończy się słowem „references”, a także fragment od akapitu szóstego na stronie 49 do akapitu ósmego na stronie 50 tych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Noting the Commission” i kończy się słowami „digitalised economic environment”;

– fragment na stronie 52 akapity od pierwszego do trzeciego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Dear all” i kończy się słowami „better clarified”;

– fragment na stronie 55 akapity od siódmego do dziewiątego przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Moreover, we have” i kończy się słowami „the discussion”;

– fragment na stronie 63 akapit ostatni przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słowa „Finally” i kończy się słowami „to achieve”;

– fragment na stronie 66 akapity piąty i szósty przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „In addition” i kończy się słowem „observations”;

– fragment na stronie 69 akapit ostatni przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Concerning paragraph” i kończy się słowami „document WK 11708/2021”; oraz

– fragment na stronie 72 akapit ostatni przekazanych spornych dokumentów, który rozpoczyna się od słów „Concerning paragraph” i kończy się słowami „document WK 11708/2021”.

149 Ponadto w akapicie czwartym na stronie 8 spornych dokumentów odniesiono się do dokumentu, który został już podany do wiadomości publicznej na stronie internetowej Rady przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, a mianowicie do konkluzji Rady 15429/17 z dnia 5 grudnia 2017 r. w sprawie unijnego wykazu jurysdykcji niechętnych współpracy do celów podatkowych, którego fragment został powtórzony w tym akapicie, co Rada przyznała na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu i w reakcji na środki organizacji postępowania z dnia 31 marca 2025 r. Tak więc zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 128 powyżej ujawnienie tego fragmentu w sposób oczywisty nie naruszyłoby interesów chronionych na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.

150 Wreszcie w zakresie, w jakim Rada utrzymuje, że ujawnienie fragmentów wymienionych w pkt 146–149 powyżej nie byłoby użyteczne dla skarżącego, i nawet przy założeniu, że argumentacja ta, podniesiona po raz pierwszy na rozprawie, jest dopuszczalna, należy zauważyć, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, tak jak całe to rozporządzenie, nie wymaga, aby wnioskodawca wykazał, że dokument, o którego ujawnienie się wnosi, jest dla niego „użyteczny”. Do instytucji, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, nie należy bowiem ocena użyteczności dokumentu dla wnioskodawcy. Jest tak tym bardziej, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 nie można interpretować w ten sposób, że zezwala on danej instytucji na uwolnienie się od obowiązku wyraźnie przewidzianego w tym przepisie, a mianowicie obowiązku ujawnienia części żądanego dokumentu, w sytuacji gdy takie zwolnienie nie figuruje wśród wyjątków enumeratywnie wyliczonych w tym rozporządzeniu (zob. podobnie wyrok z dnia 24 kwietnia 2024 r., Naass i Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niepublikowany, EU:T:2024:266, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo).

151 W świetle powyższego należy stwierdzić, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, że nie można udzielić częściowego dostępu do spornych dokumentów poza tymi, o których mowa w pkt 125 i 130 powyżej, do których w każdym razie należało udzielić pełnego dostępu. Zarzut trzeci należy zatem uwzględnić.

152 W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie pozostałej części argumentacji podniesionej na poparcie zarzutu trzeciego, opartej na braku uzasadnienia, zważywszy, że argumentacja ta została podniesiona posiłkowo.

W przedmiocie części piątej zarzutu drugiego, opartej na nadużyciu władzy

153 Skarżący twierdzi, że Rada dopuściła się nadużycia władzy. Sposób, w jaki instytucja ta rozpatrzyła wniosek o udzielenie dostępu, jej kategoryczna odmowa udzielenia dostępu do spornych dokumentów z czterech państw członkowskich oraz ograniczone uzasadnienie, jakie przedstawiła ona w tym względzie, wzbudzają bowiem przekonanie, że w grę wchodzą „ukryte interesy”. Wrażenie to jest dodatkowo podsycane przez fakt, że w przeszłości niektóre państwa członkowskie chciały zapobiec temu, by opinia publiczna wiedziała, że sprzeciwiły się środkom służącym zwalczaniu szkodliwej konkurencji podatkowej i unikania opodatkowania.

154 Rada nie zgadza się z tą argumentacją.

155 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że akt stanowi nadużycie władzy jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek okaże się, że został on wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia celów innych niż te, w odniesieniu do których owa władza została przyznana, albo w celu obejścia szczególnej procedury przewidzianej w traktatach dla danego przypadku (wyrok z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in., C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 24; zob. także wyrok z dnia 16 kwietnia 2013 r., Hiszpania i Włochy/Rada, C‑274/11 i C‑295/11, EU:C:2013:240, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

156 W niniejszej sprawie skarżący ogranicza się do powołania się na „wrażenie”, że „ukryte interesy” odegrały rolę w odmowie udzielenia przez Radę dostępu do spornych dokumentów, nie przedstawiając jednak obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek na poparcie tego twierdzenia.

157 W tych okolicznościach część piątą zarzutu drugiego należy oddalić.

Wnioski

158 W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić części trzecią i czwartą zarzutu drugiego w zakresie, w jakim wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 nie mają zastosowania do wiadomości elektronicznych wysłanych przez Republikę Włoską w dniu 23 listopada 2021 r. i przez Republikę Austrii w dniu 15 października 2021 r. ani do utajnionej części wiadomości elektronicznej Republiki Litewskiej wysłanej w dniu 24 listopada 2021 r. Należy też uwzględnić zarzut trzeci w zakresie, w jakim Rada wykluczyła możliwość udzielenia częściowego dostępu do pozostałych spornych dokumentów.

159 W związku z tym i w tym zakresie należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

160 Niemniej zadaniem Sądu nie jest zastępowanie Rady i wskazywanie wszystkich części spornych dokumentów, do których częściowy dostęp powinien zostać udzielony, gdyż to Rada jest zobowiązana, przy wykonywaniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 266 TFUE, do uwzględnienia zawartych w nim elementów uzasadnienia (zob. wyrok z dnia 4 maja 2012 r., In ‘t Veld/Rada, T‑529/09, EU:T:2012:215, pkt 124).

161 W tym względzie należy podkreślić, że fragmenty spornych dokumentów przytoczone w pkt 148 i 149 powyżej stanowią jedynie przykłady fragmentów, które w oczywisty sposób nie są objęte wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ Rada jest zobowiązana, w razie potrzeby po konsultacji z państwami członkowskimi na podstawie art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia, do wskazania wszystkich fragmentów, które nie są nimi objęte.

162 Wreszcie w pozostałym zakresie skargę należy oddalić.

W przedmiocie kosztów

163 Zgodnie z art. 134 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem, jeżeli więcej niż jedna strona przegrywa sprawę, Sąd rozstrzyga o podziale kosztów.

164 Ponieważ w niniejszej sprawie żądania każdej ze stron zostały uwzględnione tylko częściowo, należy orzec, że każda ze stron pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów

SĄD (ósma izba)

orzeka, co następuje:

1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady Unii Europejskiej SGS 24/00008 z dnia 7 marca 2024 r. w zakresie, w jakim Rada, po pierwsze, odmówiła udzielenia dostępu do wiadomości elektronicznych wysłanych przez Republikę Włoską w dniu 23 listopada 2021 r. i Republikę Austrii w dniu 15 października 2021 r., po drugie, odmówiła udzielenia szerszego dostępu do wiadomości elektronicznej wysłanej przez Republikę Litewską w dniu 24 listopada 2021 r., a po trzecie, wykluczyła możliwość udzielenia częściowego dostępu do pozostałych dokumentów wymienionych w pkt 33 tej decyzji, a mianowicie do wiadomości elektronicznych wysłanych przez Irlandię w dniach 16 października, 22 października i 16 listopada 2020 r., jak też w dniach 19 lutego, 2 sierpnia, 19 października, 21 października i 3 listopada 2021 r., przez Republikę Francuską w dniach 22 października i 16 listopada 2020 r., przez Republikę Włoską w dniach 22 października i 16 listopada 2020 r. oraz w dniu 6 sierpnia 2021 r., a także przez Wielkie Księstwo Luksemburga w dniu 26 października 2020 r., jak też w dniach 4 sierpnia, 19 października i 2 listopada 2021 r.

2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3) Rada i Martijn Frederik Nouwen pokrywają własne koszty.

Kornezov

Petrlík

Kingston

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 września 2025 r.

Podpisy

Spis treści

Okoliczności powstania sporu i okoliczności mające miejsce po wniesieniu skargi

Żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego niepełnego lub niedbałego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

W przedmiocie zarzutu szczegółowego pierwszego, opartego na niepełnym lub niedbałym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dostępu

W przedmiocie zarzutu szczegółowego drugiego, opartego na braku uzasadnienia metody wyszukiwania zastosowanej na potrzeby odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu

W przedmiocie części od pierwszej do czwartej zarzutu drugiego, dotyczących nieuzasadnionej odmowy udzielenia dostępu do spornych dokumentów, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

– W przedmiocie kwestii wstępnej, czy ogólne domniemanie poufności powinno mieć zastosowanie do spornych dokumentów

– W przedmiocie zastosowania art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 do spornych dokumentów oraz w przedmiocie spełnienia obowiązku uzasadnienia

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego okoliczności, że Rada powinna była udzielić częściowego dostępu do spornych dokumentów, do których odmówiono pełnego dostępu, a przynajmniej niewystarczającego uzasadnienia w tym względzie

W przedmiocie części piątej zarzutu drugiego, opartej na nadużyciu władzy

Wnioski

W przedmiocie kosztów

* Język postępowania: niderlandzki.

Top

jeszcze 8093 słowa

Przeczytaj pełną treść uzasadnienia

Widzisz ~30% uzasadnienia. Zaloguj się lub załóż konto, aby przeczytać całość.

Zaloguj się Wypróbuj za darmo

Szukasz podobnych spraw?

QuickMap AI przeszukuje 2,87 mln dokumentów podatkowych i zwraca dopasowane orzeczenia z analizą linii orzeczniczej.

Wypróbuj za darmo