30 Co więcej, stwierdzenie nieważności aktu kończącego postępowanie administracyjne złożone z różnych etapów nie musi oznaczać stwierdzenia nieważności całego postępowania poprzedzającego przyjęcie zaskarżonego aktu, niezależnie od materialnych lub proceduralnych podstaw wydania wyroku stwierdzającego nieważność (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2017 r., SNCM/Komisja, T‑1/15, niepublikowany, EU:T:2017:470, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Postępowanie mające na celu zastąpienie takiego aktu może zatem zostać podjęte na nowo dokładnie na tym etapie, na którym wystąpiła niezgodność z prawem (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2017 r., SNCM/Komisja, T‑1/15, niepublikowany, EU:T:2017:470, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 W niniejszej sprawie z pkt 1 sentencji wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), a także z uzasadnienia, które stanowi jego nieodzowny element, wynika, że Trybunał stwierdził nieważność decyzji 2014/489 z powodu niewystarczającego uzasadnienia dotyczącego selektywności rozpatrywanego środka. We wspomnianym wyroku Trybunał stwierdził, że decyzja ta nie zawierała wystarczającego uzasadnienia wniosku, że rozpatrywany środek jest selektywny, i nie wypowiedziano się w niej ani na temat istnienia wystarczającego uzasadnienia decyzji o wszczęciu postępowania, ani na temat zgodności z prawem tej decyzji.
33 Tak więc niezgodność z prawem decyzji 2014/489 zaistniała w chwili jej wydania i nie dotyczy postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, w przedmiocie którego Trybunał się nie wypowiedział. W związku z tym wykonanie wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) nie wymagało od Komisji ponownego przeprowadzenia całego postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2012 r., Włochy/Komisja, T‑257/10, niepublikowany, EU:T:2012:504, pkt 48, 49).
34 W świetle powyższego Królestwo Hiszpanii nie ma podstaw, by utrzymywać, że stwierdzenie nieważności decyzji 2014/489 wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) skutkuje nieważnością całego postępowania poprzedzającego jej wydanie, w tym decyzji o wszczęciu postępowania, która to decyzja pozostaje zatem w mocy.
35 W związku z tym część pierwsza zarzutu pierwszego, która opiera się na błędnym założeniu, nie może zostać uwzględniona.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego
36 Z jednej strony Królestwo Hiszpanii twierdzi, że decyzja o wszczęciu postępowania zawierała wstępną analizę niewystarczającej selektywności, ponieważ nie wspomniano w niej ani o przyjętym systemie odniesienia, ani o powodach, dla których Komisja uznała, że technologia naziemna i technologia satelitarna znajdowały się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu realizowanego przez rozpatrywany środek. Z drugiej strony pismo Komisji z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie zawierało żadnej wstępnej analizy selektywności, lecz jedynie pytania, co stanowi naruszenie ciężaru dowodu spoczywającego na tej instytucji. W związku z tym po wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) Komisja powinna była przynajmniej wydać decyzję o wszczęciu uzupełniającego formalnego postępowania wyjaśniającego, zawierającą w istocie wstępną analizę wystarczającej selektywności, w przedmiocie której państwo to mogłoby przedstawić swoje stanowisko. Ponieważ Komisja tego nie uczyniła, w istocie naruszyła ona przysługujące Królestwu Hiszpanii prawo do obrony, a w szczególności jego prawo do bycia wysłuchanym, chronione również na mocy art. 41 Karty, a także art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 w związku z art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia.
37 Komisja nie zgadza się z argumentami Królestwa Hiszpanii.
– Uwagi wstępne
38 W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozporządzenie 2015/1589 uchyliło rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (Dz.U. 1999, L 83, s. 1) i weszło w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co nastąpiło w dniu 24 września 2015 r. W związku z tym formalne postępowanie wyjaśniające, które zostało faktycznie wznowione po stwierdzeniu nieważności decyzji 2014/489 wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), było regulowane przepisami rozporządzenia 2015/1589. To w świetle tego rozporządzenia należy zatem ocenić, czy po wydaniu tego wyroku Komisja powinna była wydać uzupełniającą decyzję o wszczęciu postępowania. Natomiast argument Królestwa Hiszpanii dotyczący niewystarczającej wstępnej analizy selektywności zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania należy oceniać w świetle przepisów rozporządzenia nr 659/1999, które obowiązywało w chwili wydania wspomnianej decyzji. Tak więc do celów badania wystarczającego charakteru analizy selektywności zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania odniesienia poczynione przez Królestwo Hiszpanii do art. 4 ust. 4 i art. 6 rozporządzenia 2015/1589 należy rozumieć jako odniesienia do art. 4 ust. 4 i art. 6 rozporządzenia nr 659/1999, których treść jest z tymi pierwszymi identyczna.
39 W drugiej kolejności należy nadmienić, że bez podniesienia zarzutu niedopuszczalności argumentu Królestwa Hiszpanii dotyczącego niewystarczającego charakteru wstępnej analizy selektywności zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja w istocie utrzymuje, że w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji 2014/489 wspomniane państwo członkowskie nie twierdziło wcale, iż uzasadnienie decyzji o wszczęciu postępowania było niewystarczające do tego, aby możliwe było przedstawienie uwag w przedmiocie selektywności.
40 W tym względzie, po pierwsze, z orzecznictwa wynika, że poszanowanie uprawnień procesowych zainteresowanych stron oznacza, iż mogą one zaskarżyć decyzję końcową, powołując w uzasadnieniu skargi się na uchybienia dotyczące wszystkich etapów postępowania prowadzącego do wydania tej decyzji, a zatem także te dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania (zob. wyrok z dnia 20 września 2011 r., Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08, EU:T:2011:493, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także analogicznie wyrok z dnia 12 maja 1999 r., Moccia Irme i in./Komisja, od T‑164/96 do T‑167/96, T‑122/97 i T‑130/97, EU:T:1999:97, pkt 65).
41 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii nie wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania, lecz powołuje się w istocie na niewystarczające uzasadnienie dotyczące selektywności rozpatrywanego środka, który to argument przedstawia na poparcie swojego zarzutu szczegółowego dotyczącego nieprzekazania wystarczającej wstępnej analizy dotyczącej selektywności przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w przedmiocie której państwo to mogłoby przedstawić swoje stanowisko.
42 Po drugie, należy w każdym razie przypomnieć, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) nie wypowiedziano się w przedmiocie wystarczającego charakteru uzasadnienia decyzji o wszczęciu postępowania w szczególności w świetle wymogów określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (zob. pkt 32 i 33 powyżej).
43 W świetle powyższego należy uznać, że Królestwo Hiszpanii jest w każdym razie uprawnione do powołania się po raz pierwszy w ramach skargi w niniejszym postępowaniu na istotne nieprawidłowości powodujące wadliwość decyzji o wszczęciu postępowania, a tym samym postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
44 Argument Królestwa Hiszpanii dotyczący zasadniczo niewystarczającego charakteru zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania wstępnej analizy selektywności jest zatem dopuszczalny.
– W przedmiocie zasadności części drugiej zarzutu pierwszego
45 W myśl art. 108 ust. 2 TFUE jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 TFUE lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa.
46 Artykuł 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, że w przypadku gdy po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, podejmuje ona decyzję o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. Zgodnie z art. 6 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia „[d]ecyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem”.
47 Zgodnie z orzecznictwem z art. 108 ust. 2 TFUE oraz z art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999 wynika, że w przypadku gdy Komisja postanawia wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, powinna ona umożliwić zainteresowanemu państwu członkowskiemu i innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag oraz że obowiązek ten ma charakter „istotnego wymogu proceduralnego”. Charakter ten wynika z tego, że taki obowiązek stanowi istotną przesłankę proceduralną, która jest nierozerwalnie związana z prawidłowym kształtowaniem lub wyrażeniem woli autora aktu (wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 89).
48 Otóż obowiązek, jaki Trybunał uznał za „istotny wymóg proceduralny”, jest w szczególności skonkretyzowany w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zgodnie z którym Komisja jest między innymi zobowiązana do podsumowania w decyzji o wszczęciu postępowania kwestii faktycznych i prawnych istotnych dla badania rozpatrywanej pomocy lub rozpatrywanego planu pomocy, a w konsekwencji do zagwarantowania skuteczności (effet utile) art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 90).
49 Wynika z tego w szczególności, że selektywność korzyści, która należy do warunków zakwalifikowania danego środka jako „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, stanowi istotną kwestię w rozumieniu art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 659/1999 i należy ją jako taką wskazać w decyzji o wszczęciu postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., EDP España/Komisja i Naturgy Energy Group/Komisja, C‑693/21 P i C‑698/21 P, EU:C:2023:989, pkt 72; zob. także podobnie i analogicznie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Komisja/Freistaat Bayern i in., C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, pkt 54, 55).
50 W niniejszej sprawie należy zatem zbadać, czy Królestwo Hiszpanii ma podstawy, by twierdzić, że wstępna analiza selektywności rozpatrywanego środka przedstawiona w decyzji o wszczęciu postępowania była niewystarczająca w świetle wymogów przewidzianych w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 659/1999.
51 Aby ocenić zakres obowiązku uzasadnienia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, takiej jak decyzja o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 659/1999, gdy Komisja decyduje o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, decyzja o wszczęciu może ograniczyć się do podsumowania odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, „wstępnej oceny” w przedmiocie środka państwowego mającej na celu ustalenie, czy ma on charakter pomocy, i przedstawienia powodów, które wzbudzają wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem (wyroki: z dnia 30 kwietnia 2002 r., Government of Gibraltar/Komisja, T‑195/01 i T‑207/01, EU:T:2002:111, pkt 137; z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od T‑346/99 do T‑348/99, EU:T:2002:259, pkt 99; z dnia 25 marca 2009 r., Alcoa Trasformazioni/Komisja, T‑332/06, niepublikowany, EU:T:2009:79, pkt 79). Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego zawiera zatem wstępną ocenę dotyczącą zarówno kwalifikacji danego środka jako pomocy państwa, jak i jego zgodności z rynkiem wewnętrznym (wyrok z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od T‑346/99 do T‑348/99, EU:T:2002:259, pkt 75).
52 Z konieczności tymczasowy charakter kwalifikacji środka państwowego jako pomocy państwa w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego znajduje zresztą potwierdzenie w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, który przewiduje, że po zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja może stwierdzić, iż środek ten nie stanowi pomocy (wyrok z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od T‑346/99 do T‑348/99, EU:T:2002:259, pkt 78).
53 Ponadto zgodnie z orzecznictwem, mimo że pojęcia „korzyści” i „selektywności” stanowią dwa odrębne kryteria, można je zbadać łącznie jako „trzeci warunek” przewidziany w art. 107 ust. 1 TFUE, dotyczący istnienia „selektywnej korzyści” (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2023 r., Magnetrol International i in./Komisja, T‑263/16 RENV, T‑265/16, T‑311/16, T‑319/16, T‑321/16, T‑343/16, T‑350/16, T‑444/16, T‑800/16 i T‑832/16, odwołanie w toku, EU:T:2023:565, pkt 45–47 i przytoczone tam orzecznictwo).
54 W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że rozpatrywany środek, zbadany w decyzji o wszczęciu postępowania, został przyjęty w kontekście dobrze znanym Królestwu Hiszpanii, który zresztą leży u źródła przepisów ustawowych i wykonawczych stanowiących podstawę prawną tego środka. Ramy prawne odniesienia, mające na celu uregulowanie sektora cyfrowego nadawania telewizyjnego i zorganizowanie przejścia z nadawania analogowego na nadawanie cyfrowe sygnałów telewizyjnych, zostały opisane w motywach 6–11 decyzji o wszczęciu postępowania. W szczególności z motywów 6 i 7 decyzji o wszczęciu postępowania wynika, że rozpatrywany środek został przyjęty w ramach systemu przejścia na telewizję cyfrową w Hiszpanii i że ma on na celu umożliwienie objęcia sygnałem telewizji cyfrowej obszarów, których nie dotyczyły obowiązki zapewnienia zasięgu nałożone na nadawców publicznych i prywatnych, z wyjątkiem obszarów najbardziej odizolowanych, w przypadku których zbudowanie sieci naziemnej nie jest możliwe i na których dostępna jest tylko platforma satelitarna.
55 Następnie w motywie 22 decyzji o wszczęciu postępowania przypomniano stanowisko władz hiszpańskich, zgodnie z którym rozpatrywany środek nie jest dyskryminujący, ponieważ operatorzy sieci naziemnej i operatorzy sieci satelitarnej działają na różnych rynkach, przy czym ci pierwsi świadczą usługę publiczną i co do zasady nadają kanały niekodowane, podczas gdy ci drudzy stosują model usługi prywatnej i odpłatnej. Władze hiszpańskie dodały, że rozpatrywany środek nie jest selektywny, ponieważ operatorzy sieci satelitarnej mogą uczestniczyć w przetargach organizowanych przez wspólnoty autonomiczne, podobnie jak skarżący w Kantabrii, oraz że wspomniane wspólnoty nie wykluczają wyraźnie udziału operatorów platformy satelitarnej.
56 Ponadto w motywie 28 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przypomniała, że władze hiszpańskie uznały, że koszty rozszerzenia zasięgu za pomocą technologii naziemnej i za pomocą technologii satelitarnej nie są porównywalne, i przedstawiły w tym celu analizę kosztów sporządzoną w 2007 r. (zwaną dalej „analizą kosztów z 2007 r.”). Komisja uznała, że założenie to nie jest w pełni uzasadnione i że nie można w stwierdzić, iż technologia naziemna jest bezwzględnie tańsza.
57 Ponadto Komisja zbadała łącznie przesłanki dotyczące istnienia korzyści i selektywności tej korzyści (zob. motywy 38–47 rzeczonej decyzji) i stwierdziła w motywie 47 tej decyzji, że rozpatrywany środek wydaje się przyznawać selektywną korzyść w szczególności dostawcom/instalatorom sieci (korzyść sektorowa), operatorom platformy NTC oraz nadawcom niekodowanych i płatnych kanałów NTC.
58 W tym względzie w motywie 40 decyzji o wszczęciu postępowania wskazano, że istniejący prywatni operatorzy sieci analogowej nadal eksploatowali sieć NTC, podczas gdy gminy i inne podmioty publiczne, które obsługiwały tę sieć, korzystały ze środków publicznych na rozbudowę i modernizację swojej sieci cyfrowej. Zgodnie z motywem 43 tej samej decyzji do tych zysków należało dodać stałe dotacje władz regionalnych do kosztów operacyjnych lokalnych sieci cyfrowych.
59 Ponadto w motywie 44 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przypomniała argument skarżącego, zgodnie z którym zasadniczo operatorzy sieci naziemnej uzyskują bezpośrednią przewagę w stosunkach konkurencji z operatorami innych platform. Komisja wskazała również, że nadawca zainteresowany zasięgiem krajowym byłby zatem mniej skłonny do wyboru platformy satelitarnej.
60 Z motywów 22, 28, 40, 41, 43 i 44 decyzji o wszczęciu postępowania wynika zatem jasno, że Komisja porównała sytuację operatorów platformy naziemnej z sytuacją operatorów innych platform, a w szczególności platformy satelitarnej. Komisja uznała zatem, że sytuacje te są porównywalne na potrzeby badania przesłanki selektywności korzyści w świetle celu realizowanego przez ramy prawne odniesienia regulujące przejście na telewizję cyfrową w Hiszpanii, uwzględniając zdolność operatorów do transmisji sygnału cyfrowego.
61 Wreszcie twierdzenie przedstawione w pkt 60 powyżej wynika również z motywów 49–52 decyzji o wszczęciu postępowania, dotyczących zakłócenia konkurencji. W szczególności w motywie 49 tej decyzji wskazano w istocie, że rozpatrywany środek, w zakresie, w jakim dotyczył cyfryzacji i instalowania ośrodków transmisji naziemnej, bez uwzględnienia nadawania sygnału telewizji satelitarnej, mógł zakłócić konkurencję między platformą naziemną a platformą satelitarną. Ponadto w motywie 51 decyzji o wszczęciu postępowania oddalono przypomniany w motywie 50 tej decyzji argument władz hiszpańskich, zgodnie z którym platforma satelitarna prowadzona przez skarżącego nie należy do tego samego rynku co platforma naziemna, ponieważ nie dysponuje ona uprawnieniami do emisji kanałów niekodowanych. W tym względzie w motywie 51 wskazano w szczególności, że skarżący konkurował z platformą naziemną w celu rozszerzenia zasięgu w Kantabrii oraz że platforma satelitarna była wykorzystywana na obszarze III po nałożeniu przez rząd hiszpański na nadawców obowiązków w celu zapewnienia, aby ich sygnał był przesyłany za pośrednictwem tej platformy. Wreszcie w motywie 52 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że fakt, iż nadawcy kanałów niekodowanych niechętnie korzystają z platformy satelitarnej, nie oznacza, że wspomniana platforma i platforma naziemna należą do różnych rynków i że sytuacja mogłaby być inna, gdyby rząd interweniował w inny sposób w odniesieniu do nadawania na obszarze II.
62 W konsekwencji, biorąc pod uwagę charakter i wspomnianą wyżej treść decyzji o wszczęciu postępowania, jak też kontekst jej wydania, należy uznać, że Królestwo Hiszpanii było w stanie, pomimo zwięzłego charakteru uzasadnienia dotyczącego selektywności środka rozpatrywanego w tej decyzji, zrozumieć powody, dla których Komisja uznała wstępnie, że środek ten wydaje się przyznawać selektywną korzyść zwłaszcza operatorom sieci naziemnej w stosunku do operatorów sieci korzystających z innych technologii, a w szczególności z technologii satelitarnej, którzy konkurują z tymi pierwszymi w zakresie nadawania cyfrowego sygnału telewizyjnego, do którego odnosi się system przepisów regulujących przejście na telewizję cyfrową w Hiszpanii. Ta wstępna ocena Komisji została w istocie potwierdzona w uzupełniającym uzasadnieniu dotyczącym selektywności, zawartym w motywach 172 i nast. zaskarżonej decyzji.
63 Królestwo Hiszpanii nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że decyzja o wszczęciu postępowania naruszyła art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ze względu na brak wskazania systemu odniesienia i brak przedstawienia wstępnej analizy porównywalności pod względami faktycznym i prawnym między operatorami sieci naziemnej i operatorami sieci satelitarnej w świetle celu realizowanego przez ten system odniesienia.
64 W drugiej kolejności należy stwierdzić, że zawarte w decyzji o wszczęciu postępowania uzasadnienie dotyczące selektywności rozpatrywanego środka umożliwiło Królestwu Hiszpanii przedstawienie jego stanowiska w tej kwestii, w szczególności w odniesieniu do porównywalności sytuacji technologii naziemnej i technologii satelitarnej.
65 W tym względzie w motywie 135 zaskarżonej decyzji przypomniano, że w swoich uwagach z dnia 30 listopada 2010 r. dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania Królestwo Hiszpanii wyjaśniło, iż operatorzy sieci korzystający z technologii NTC nie uzyskali selektywnej korzyści w porównaniu z innymi operatorami sieci. Wskazane państwo członkowskie podniosło również, że rozpatrywane środki nie dyskryminują technologii innych niż technologia naziemna, wyjaśniając różnice między technologią naziemną a telewizją satelitą pod względem kosztów i warunków rynkowych. Królestwo Hiszpanii położyło nacisk na fakt, że te dwie technologie nie należą do tego samego rynku.
66 Co więcej, po wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii, pozostałe zainteresowane strony i skarżącego do przedstawienia uwag na temat konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z tego wyroku w świetle selektywności rozpatrywanego środka. Królestwo Hiszpanii odpowiedziało na to wezwanie pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., w którym wskazało w szczególności, że „[w] każdym razie, w trosce o jak najlepszą współpracę z Komisją, przesyła jej opinię i uwagi na temat konsekwencji wyroku Retegal, do przedstawienia których wezwała je w [swym] piśmie z dnia 26 kwietnia, w szczególności w odniesieniu do badania selektywności, wychodząc z założenia, że – jak już wskazano – ta opinia i te uwagi dotyczące selektywności rozpatrywanego środka i jego ogólnej zgodności z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej znajdują się już w aktach sprawy, które były przedmiotem stwierdzenia nieważności w ww. wyroku, oraz że [Komisja] dysponuje już co najmniej wystarczającymi informacjami w zakresie stanu faktycznego i prawnego, aby dojść do wniosku, że rozpatrywany środek nie stanowi pomocy państwa, w szczególności, jeśli chodzi o jego selektywność, ewentualnie stanowi on pomoc państwa zgodną z prawem [Unii]”.
67 Z twierdzeń Królestwa Hiszpanii wynika zatem, że od 2010 r. państwo to rzeczywiście miało możliwość przedstawienia wszystkich argumentów i dowodów przydatnych do zakwestionowania selektywności rozpatrywanego środka do tego stopnia, że nie dostrzegało potrzeby uzupełnienia czy doprecyzowania swego stanowiska w 2019 r.
68 W trzeciej kolejności, w odpowiedzi na zadane przez Sąd pytanie dotyczące konsekwencji, jakie w świetle niniejszej sprawy należy wyciągnąć z wyroku z dnia 14 grudnia 2023 r., EDP España/Naturgy Energy Group i Komisja (C‑693/21 P i C‑698/21 P, EU:C:2023:989), Królestwo Hiszpanii podniosło, że w niniejszej sprawie decyzja o wszczęciu postępowania nie zawierała wymaganego minimalnego uzasadnienia dotyczącego porównywalności domniemanych beneficjentów systemu pomocy z przedsiębiorstwami, które z niego nie korzystały, a tym samym pozbawiła znaczenia istotną gwarancję proceduralną państwa członkowskiego polegającą na sformułowaniu uwag w przedmiocie wstępnej analizy selektywności przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Królestwa Hiszpanii wspomniany wyrok potwierdza, że sama wzmianka w decyzji o wszczęciu postępowania o potencjalnej konkurencji nie spełnia wymogu minimalnego uzasadnienia dotyczącego porównywalności rozpatrywanych sytuacji. Ponadto w ww. wyroku uznano znaczenie wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) dla zbadania, czy decyzja o wszczęciu postępowania z 2010 r. spełniała minimalny obowiązek uzasadnienia.
69 Po pierwsze, w wyroku z dnia 14 grudnia 2023 r., EDP España/Naturgy Energy Group i Komisja (C‑693/21 P i C‑698/21 P, EU:C:2023:989, pkt 83) Trybunał uznał, że rozpatrywana wówczas decyzja o wszczęciu postępowania była w istocie dotknięta brakiem uzasadnienia, ponieważ Komisja nie przedstawiła w niej powodów, dla których sporny środek faworyzuje niektóre przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi, które w świetle celu tego systemu znajdowały się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.
70 Wniosek ten należy jednak interpretować w świetle treści rozpatrywanej wówczas decyzji o wszczęciu postępowania oraz badanego wówczas środka pomocy. W tym względzie należy zauważyć, że rozpatrywana wówczas decyzja o wszczęciu postępowania dotyczyła systemu subwencji mającego na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej, z którego korzystały wyłącznie elektrownie węglowe spełniające określone warunki.
71 Tymczasem, z wyjątkiem powołania się na stosunek konkurencji między elektrowniami będącymi beneficjentami badanego środka pomocy a innymi elektrowniami, rozpatrywana wówczas decyzja o wszczęciu postępowania nie zawierała innych wskazówek pozwalających zrozumieć powody, dla których wszystkie te elektrownie znajdowały się w porównywalnej sytuacji.
72 Po drugie, w szczególności z pkt 54–62 powyżej wynika, że w niniejszej sprawie decyzja o wszczęciu postępowania zawierała generalnie wstępną analizę selektywności, z której można z łatwością wywnioskować, że w świetle celu nadawania sygnału telewizji cyfrowej technologia satelitarna i technologia naziemna znajdowały się zdaniem Komisji w porównywalnej sytuacji, ponieważ obie te technologie mogły zapewnić objęcie ludności hiszpańskiej zasięgiem sygnału telewizji cyfrowej, w szczególności na obszarze II. Tak więc okoliczność, że technologia satelitarna i technologia naziemna konkurują ze sobą, a tym samym umożliwiają one nadawanie sygnału telewizji cyfrowej, w szczególności na bardziej oddalonych i odizolowanych obszarach terytorium hiszpańskiego, co odpowiada celowi ram prawnych odniesienia, w które wpisuje się rozpatrywany środek, należy w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy uznać za istotny element świadczący o porównywalności rozpatrywanych technologii. Należy ponadto przypomnieć, że w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja oddaliła również przedstawione przez władze hiszpańskie argumenty mające na celu wykazanie, że wyżej wymienione technologie nie znajdowały się w porównywalnej sytuacji ze względu na ich koszty oraz fakt, że nadawcy kanałów niekodowanych byli niechętni do korzystania z platformy satelitarnej (zob. pkt 56 i 61 powyżej).
73 Rozwiązania przyjętego w wyroku z dnia 14 grudnia 2023 r., EDP España/Naturgy Energy Group i Komisja (C‑693/21 P i C‑698/21 P, EU:C:2023:989) nie można zatem przenieść na grunt niniejszej sprawy.
74 W świetle całości powyższych rozważań należy uznać, że decyzja o wszczęciu postępowania zawierała wystarczającą wstępną analizę selektywności rozpatrywanego środka i że w związku z tym Komisja dochowała ciążącego na niej obowiązku umożliwienia Królestwu Hiszpanii przedstawienia uwag w przedmiocie tego elementu, z poszanowaniem art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
75 W tych okolicznościach argument Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym pismo Komisji z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie zawierało wstępnej analizy selektywności, lecz ograniczało się do zwrócenia się do tego państwa członkowskiego o zajęcie stanowiska w przedmiocie selektywności po wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), przez co ciężar dowodu selektywności został przeniesiony na to państwo, nie pozwala wykazać ani istnienia naruszenia prawa do obrony Królestwa Hiszpanii, a w szczególności jego prawa do bycia wysłuchanym, ani jakiegokolwiek odwrócenia spoczywającego na Komisji ciężaru dowodu selektywności.
76 W świetle całości powyższych rozważań część druga zarzutu pierwszego nie może zostać uwzględniona.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego
77 Królestwo Hiszpanii twierdzi w istocie, że zaskarżona decyzja narusza jego prawo do obrony i art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, zgodnie z którym „[o]trzymane uwagi są przedstawiane są zainteresowanemu państwu członkowskiemu”, „[j]eżeli zainteresowana strona wystąpi z wnioskiem, ze względu na potencjalną szkodę, jej tożsamości nie ujawnia się zainteresowanemu państwu członkowskiemu”, „[z]ainteresowane państwo członkowskie może odpowiedzieć na przedstawione uwagi w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca” i „[w] należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin”. Utrzymuje ono, że analiza selektywności opiera się na nowych elementach i argumentach, które zostały przekazane Komisji przez inne zainteresowane strony i przez skarżącego po stwierdzeniu nieważności decyzji 2014/489, które nie były zawarte w tej decyzji i które nie zostały mu podane do wiadomości. Zdaniem Królestwa Hiszpanii z wykładni celowościowej rozporządzenia 2015/1589, a w szczególności jego art. 1, art. 9 ust. 8 i art. 11, wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja powinna była zaproponować temu państwu członkowskiemu wysłuchanie go w przedmiocie głównych kwestii faktycznych i prawnych, a także w przedmiocie nowej oceny selektywności rozpatrywanego środka oraz w przedmiocie nowych elementów istotnych dla tej oceny.
78 Komisja nie zgadza się z argumentami Królestwa Hiszpanii.
79 Na wstępie należy zaznaczyć, po pierwsze, że z pkt 53–62 powyżej wynika, że decyzja o wszczęciu postępowania i uzupełniające uzasadnienie przedstawione w motywach 171 i nast. zaskarżonej decyzji opierają się zasadniczo na tym samym założeniu w odniesieniu do selektywności rozpatrywanego środka i że w każdym razie decyzja o wszczęciu postępowania zawierała w tym względzie wystarczające uzasadnienie, w przedmiocie którego Królestwo Hiszpanii mogło skutecznie przedstawić swoje uwagi zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia nr 659/1999.
80 Po drugie, Królestwo Hiszpanii nie może skutecznie powoływać się na różnice między decyzją 2014/489 a zaskarżoną decyzją w celu wykazania podnoszonego naruszenia jego prawa do obrony i art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589. Decyzja 2014/489 nie była bowiem aktem przygotowawczym w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz zakończyła postępowanie wyjaśniające dotyczące rozpatrywanego środka, i należy ją uznać za nieistniejącą w następstwie stwierdzenia jej nieważności wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) (zob. pkt 99 i 100 poniżej).
81 Ponadto rzekomo nowe elementy przywołane przez Królestwo Hiszpanii w sposób wystarczająco precyzyjny w pismach procesowych złożonych przed Sądem nie były mu nieznane, a ponadto w każdym wypadku nie mogą zostać uznane za istotną podstawę wniosku Komisji dotyczącego selektywności rozpatrywanego środka.
82 Po pierwsze, co się tyczy argumentu Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym analiza selektywności i analiza zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym zawierają odniesienia do analiz kosztów przekazanych Komisji po wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) przez skarżącego i przez zainteresowane strony wskazane w motywach 177 i 260–264 zaskarżonej decyzji, wystarczy stwierdzić, że w decyzji tej Komisja nie oparła swojego wniosku o selektywności rozpatrywanego środka na żadnej z tych analiz, które odrzuciła ze względu na to, że zostały one przeprowadzone po okresie istotnym dla badania rozpatrywanego środka i że nie wykazały one w sposób zadowalający istnienia istotnej różnicy w kosztach między technologiami naziemną i satelitarną. Ponadto w przypisie 168, odnoszącym się do motywu 258 zaskarżonej decyzji, Komisja wyraźnie potwierdziła, że nie oparła się szczególnie na żadnym konkretnym sprawozdaniu.
83 Po drugie, Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że w motywie 184 zaskarżonej decyzji w celu wykazania, iż operatorzy platformy satelitarnej mogli negocjować z nadawcami i uzyskać dostęp do ich sygnału w celu rozszerzenia zasięgu na obszar II, Komisja przytoczyła przykład Comunidad Foral de Navarra (wspólnoty autonomicznej Navarry, Hiszpania), w której spór tego rodzaju został rozstrzygnięty w następstwie interwencji Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (krajowej komisji ds. rynków i konkurencji, Hiszpania) w 2019 r. Skarżący podał ten przykład do wiadomości Komisji w odpowiedzi z dnia 27 maja 2019 r. na pismo Komisji z dnia 26 kwietnia 2019 r. W tym względzie należy zaznaczyć, że Komisja przywołała wyżej wspomniany przykład wspólnoty autonomicznej Nawarry jedynie w celu oddalenia argumentu Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym operatorzy platformy satelitarnej mieli trudności z uzyskaniem od nadawców licencji na nadawanie ich treści za pomocą technologii satelitarnej, a zatem nie znajdowali się w sytuacji porównywalnej z sytuacją operatorów platformy naziemnej. Co więcej, w praktyce wyżej wymieniony przykład został przywołany przez Komisję jedynie tytułem uzupełnienia i w celu potwierdzenia jej stanowiska, zgodnie z którym nie ma bezwzględnych przeszkód, aby sygnał nadawców był transmitowany za pomocą platformy satelitarnej.
84 Ponadto, co się tyczy odesłania do art. 31 Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (ustawy ogólnej 7/2010 o audiowizualnych usługach medialnych z dnia 31 marca 2010 r. (BOE nr 79 z dnia 1 kwietnia 2010 r., s. 30157), dokonanego w tym samym motywie 184 zaskarżonej decyzji, Komisja słusznie wskazała na rozprawie, że Królestwo Hiszpanii powołało się na tę ustawę w uwagach z dnia 14 czerwca 2019 r. w odpowiedzi na jej pismo z dnia 26 kwietnia 2019 r. W każdym razie, podobnie jak w przypadku wspólnoty autonomicznej Nawarry, art. 31 ustawy ogólnej 7/2010 został przywołany przez Komisję jedynie tytułem uzupełnienia i w celu potwierdzenia jej stanowiska przypomnianego w pkt 83 powyżej.
85 Po trzecie, Królestwo Hiszpanii wskazuje, że w zaskarżonej decyzji odniesiono się do decyzji Komisji (UE) 2016/1385 z dnia 1 października 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.27408 (C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09) wdrożonej przez władze regionu Kastylia‑La Mancha na rzecz rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych w regionie Kastylia‑La Mancha (Dz.U. 2016, L 222, s. 52), a także do wyroków Sądu i Trybunału, w których potwierdzono tę decyzję. Jednakże z brzmienia motywu 178 zaskarżonej decyzji wynika, że wspomniane dowody zostały powołane w celu „potwierdzenia” wniosku zawartego w motywie 177 tej decyzji, zgodnie z którym nie można uznać, że technologia satelitarna ma konkurencyjną przewag kosztową, do którego to wniosku Komisja doszła już na podstawie innych argumentów przedstawionych w tym motywie 177. Komisja nie oparła zatem swojego wniosku w przedmiocie selektywności na decyzji 2016/1385, którą przytoczyła jedynie tytułem uzupełnienia, aby wzmocnić wniosek sformułowany w pkt 177 in fine zaskarżonej decyzji. Ponadto należy stwierdzić, że wyżej wymienione okoliczności nie były nieznane Królestwu Hiszpanii, ponieważ było ono adresatem decyzji 2016/1385 i autorem skarg wniesionych do Sądu (wyrok z dnia 15 grudnia 2016 r., Hiszpania/Komisja, T‑808/14, niepublikowany, EU:T:2016:734) i do Trybunału (wyrok z dnia 20 września 2018 r., Hiszpania/Komisja, C‑114/17 P, EU:C:2018:753) na rzeczoną decyzję.
86 W związku z tym Królestwo Hiszpanii bezzasadnie powołuje się na przepisy art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 w celu wykazania, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja powinna była mu zaproponować, że zostanie ono wysłuchane w przedmiocie jej nowej oceny selektywności rozpatrywanego środka oraz w przedmiocie ewentualnych nowych i decydujących dla tej oceny elementów.
87 W związku z tym część trzecia zarzutu pierwszego nie może zostać uwzględniona.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego
88 Królestwo Hiszpanii zarzuca Komisji, że wydała zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, ponieważ nie przekazała mu uwag zainteresowanych stron i skarżącego w odpowiedzi na pismo z dnia 26 kwietnia 2019 r., a tym samym nie umożliwiła temu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag w tym względzie wbrew temu, czego wymaga rzeczony artykuł.
89 Komisja nie zgadza się z argumentami Królestwa Hiszpanii.
90 Artykuł 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 2015/1589 stanowi, że w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wzywa się zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 otrzymane uwagi przedstawiane są zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Jeżeli zainteresowana strona wystąpi z wnioskiem, ze względu na potencjalną szkodę, jej tożsamości nie ujawnia się zainteresowanemu temu państwu. Zainteresowane państwo członkowskie może odpowiedzieć na przedstawione uwagi w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może ten termin przedłużyć.
91 Z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 wynika, że uwagi, o których mowa w tym ostatnim ustępie, to uwagi w przedmiocie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, do przedstawienia których zostały wezwane zainteresowane strony.
92 Tymczasem w niniejszej sprawie w piśmie Komisji z dnia 26 kwietnia 2019 r. ograniczono się do wezwania stron do przedstawienia uwag w przedmiocie selektywności rozpatrywanego środka w następstwie wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) (zob. pkt 66 powyżej), a zatem pismo to nie stanowiło decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
93 Wynika z tego, że uwagi skarżącego i zainteresowanych stron przedstawione w odpowiedzi na wskazane wyżej pismo nie stanowią uwag w przedmiocie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589. W związku z tym Komisja nie była zobowiązana na podstawie tego przepisu do przekazania owych uwag Królestwu Hiszpanii.
94 Wreszcie w przypadku gdyby Królestwo Hiszpanii zamierzało podnieść, że nieprzekazanie odpowiedzi zainteresowanych stron i skarżącego na pismo Komisji z dnia 26 kwietnia 2019 r. stanowi naruszenie jego prawa do obrony, to należy stwierdzić, że takie naruszenie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ Królestwo Hiszpanii nie przedstawia żadnego szczegółowego argumentu, z którego wynikałoby, że w braku tej nieprawidłowości postępowanie mogłoby doprowadzić do innego rezultatu (zob. wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Kamino International Logistics i Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 i C‑130/13, EU:C:2014:2041, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
95 Czwartej części zarzutu pierwszego nie można zatem uwzględnić.
96 W świetle całości powyższych rozważań zarzut pierwszy zostaje oddalony.
[…]
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego zasadniczo na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE ze względu na błędną analizę przesłanki selektywności i niezgodne z prawem odwrócenie ciężaru dowodu spoczywającego na Komisji
183 Zarzut czwarty dzieli się zasadniczo na trzy części. W ramach części pierwszej Królestwo Hiszpanii utrzymuje zasadniczo, że Komisja popełniła szereg błędów przy określaniu ram odniesienia przyjętych do celów jej głównego i pomocniczego rozumowania dotyczącego selektywności. W ramach części drugiej Królestwo Hiszpanii twierdzi, że przeprowadzone przez Komisję badanie porównywalności rozpatrywanych sytuacji jest obarczone szeregiem błędów. W szczególności państwo to zarzuca w istocie tej instytucji, że nie przeprowadziła konkretnej i wyczerpującej analizy porównywalności rozpatrywanych sytuacji i że stwierdziła porównywalność technologii naziemnej i satelitarnej wyłącznie na podstawie ich potencjalnego stosunku konkurencji. W ramach części trzeciej Królestwo Hiszpanii kwestionuje w istocie okoliczność, że nie przeprowadzono badania selektywności w odniesieniu do każdego z beneficjentów rozpatrywanego środka wskazanych w zaskarżonej decyzji.
184 Komisja nie zgadza się z argumentami Królestwa Hiszpanii.
[…]
W przedmiocie części drugiej, opartej na błędach w badaniu porównywalności rozpatrywanych sytuacji
204 Z motywu 173 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja oceniła istnienie selektywnej korzyści poprzez uwzględnienie wszystkich przedsiębiorstw, które świadczą lub mogą świadczyć usługi rozszerzenia zasięgu cyfrowej transmisji na obszarze II. W tym względzie uznała ona, że operatorzy sieci korzystający z technologii innych niż naziemna – zwłaszcza z technologii satelitarnej – są w stanie świadczyć usługi rozszerzenia zasięgu na obszarze II, a tym samym znajdują się oni w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celów badanego systemu prawnego.
205 W pierwszej kolejności Królestwo Hiszpanii zarzuca Komisji, że uznała ona, iż operatorzy sieci naziemnej znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją operatorów sieci satelitarnej ze względu na fakt, że mogą oni świadczyć tę samą usługę transmisji cyfrowego sygnału nadawczego (motyw 172 zaskarżonej decyzji). Królestwo Hiszpanii uważa zatem, że Komisja błędnie wywiodła wniosek o selektywności rozpatrywanego środka z potencjalnej konkurencji między platformami naziemnymi i satelitarnymi, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy okoliczności faktycznych i prawnych charakteryzujących sytuację każdej z tych technologii.
206 Komisja nie zgadza się z argumentami Królestwa Hiszpanii.
207 Należy przypomnieć, że środek jest selektywny, jeżeli wprowadza zróżnicowanie przedsiębiorstw znajdujących się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu systemu odniesienia (zob. orzecznictwo przytoczone w pkt 188 powyżej).
208 Z jednej strony w zakresie, w jakim celem systemu odniesienia jest w niniejszym przypadku transmisja programów cyfrowych, należy uznać, że Komisja słusznie uznała w zaskarżonej decyzji, iż zarówno operatorzy platformy naziemnej, jak i operatorzy platformy satelitarnej są w stanie zapewnić tę transmisję, o czym świadczy w szczególności fakt, że technologia satelitarna została wykorzystana do rozszerzenia zasięgu na obszarze III i że była ona faktycznie wykorzystywana również na obszarze II w celu wsparcia platformy naziemnej. W tym względzie z motywów 176 i 227 zaskarżonej decyzji wynika, że operator satelitarny Hispasat świadczył usługi w niektórych częściach obszaru II jako wsparcie dla transmisji NTC, czego Królestwo Hiszpanii nie kwestionuje.
209 Wbrew temu, co twierdzi Królestwo Hiszpanii, okoliczności te przemawiają za uznaniem, że stosunek konkurencji między platformami naziemnymi i satelitarnymi rzeczywiście istnieje, a nie że ma on charakter jedynie potencjalny.
210 W związku z tym argumentację Królestwa Hiszpanii należy oddalić w zakresie, w jakim opiera się ona na błędnym założeniu, że Komisja w istocie uwzględniła jedynie potencjalną konkurencję między tymi platformami.
211 Z drugiej strony należy stwierdzić, że Komisja stwierdziła, że rozpatrywane sytuacje są porównywalne, nie tylko ze względu na rzeczywisty lub potencjalny stosunek konkurencji między platformami naziemnymi i satelitarnymi. Z motywów 174 i nast. zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Komisja wzięła pod uwagę szereg okoliczności świadczących o tym, że dwie omawiane technologie są podobne w świetle celu, jakim jest transmisja cyfrowego sygnału nadawczego. Po pierwsze, w motywie 175 zaskarżonej decyzji Komisja uznała w istocie, że różnice w uregulowaniu dwóch rozpatrywanych technologii nie prowadzą do świadczenia odmiennych usług. Po drugie, w motywach 176 i 184 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała w istocie, że nie ma różnicy pod względem technicznym i jakościowym między tymi dwiema technologiami w odniesieniu do transmisji sygnału telewizji cyfrowej. Po trzecie, w motywie 177 zaskarżonej decyzji wskazano, że nie istnieje żaden należący do istoty powód natury gospodarczej, dla którego należałoby ex ante wykluczyć technologię satelitarną ze względu na to, że jest ona mniej opłacalna niż technologia naziemna. Po czwarte, w motywie 183 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła w istocie, że pewne różnice faktyczne między tymi dwiema technologiami, takie jak okoliczność, że sieć naziemnej telewizji analogowej już istnieje, nie podają w wątpliwość ich porównywalności.
212 W związku z tym Królestwo Hiszpanii niesłusznie twierdzi, że Komisja nie przeprowadziła analizy okoliczności faktycznych i prawnych charakteryzujących sytuację technologii naziemnej i satelitarnej w świetle celu systemu odniesienia.
213 W drugiej kolejności Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że Komisja popełniła błąd, nie uwzględniając szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, które odróżniają platformy naziemne i satelitarne.
214 Po pierwsze, Królestwo Hiszpanii powołuje się na istnienie różnych systemów prawnych mających zastosowanie do technologii naziemnej i satelitarnej, na zobowiązania do zapewnienia zasięgu usługi telewizji naziemnej, które spoczywają na nadawcach i które warunkują ich prawo do dalszego korzystania z częstotliwości telewizji naziemnej, na fakt, że telewizji satelitarnej nie cechuje ograniczenie liczby koncesji na korzystanie z przestrzeni radiowej będących w posiadaniu tej samej osoby fizycznej i liczby licencji audiowizualnych na kanały telewizyjne o zasięgu krajowym, oraz na fakt, że platforma naziemna była powszechnie wykorzystywana do nadawania niekodowanego, podczas gdy platformę satelitarną wykorzystywano do nadawania telewizji płatnej.
215 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii nie wykazało, iż różnice regulacyjne, o których mowa w pkt 214 powyżej, uniemożliwiły świadczenie usługi transmisji sygnału telewizji cyfrowej przy wykorzystaniu technologii satelitarnej. Zresztą okoliczność, że technologia satelitarna była wykorzystywana na obszarze III i w niektórych miejscach na obszarze II, dowodzi, że zapewnienie tej usługi przy jej wykorzystaniu było możliwe (zob. pkt 208 powyżej)
216 Ponadto wbrew temu, co twierdzi Królestwo Hiszpanii, niniejszą sprawę należy zatem odróżnić od sprawy, w której zapadł wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9), na którą powołało się Królestwo Hiszpanii na poparcie swej argumentacji.
217 W sprawie tej chodziło o porównanie sytuacji taksówek londyńskich i samochodów przeznaczonych do najmu z kierowcą (zwanych dalej „PHV”) w świetle celu polegającego na zapewnieniu bezpiecznego i efektywnego systemu transportowego. W tym względzie Trybunał zauważył, że taksówki i PHV konkurują ze sobą w segmencie wcześniejszego zamawiania, ale nie w segmencie zabierania klientów na ulicy. Jednakże zdaniem Trybunału określenie sytuacji faktycznej i prawnej taksówek i PHV nie mogło ograniczać się do sytuacji panującej w segmencie rynku, na którym te dwie kategorie przewoźników pasażerskich bezpośrednio konkurują, a mianowicie w segmencie wcześniejszego zamawiania, ponieważ wszystkie kursy wykonywane przez taksówki i PHV mogą wpływać na bezpieczeństwo i efektywność systemu transportowego na wszystkich drogach. Tymczasem, biorąc pod uwagę obowiązki regulacyjne nałożone na taksówki, takie jak obowiązek zabrania pasażera, zapewnienia zdolności do przewożenia osób poruszających się na wózkach inwalidzkich i bycia rozpoznawalnymi, Trybunał potwierdził, że nie znajdują się one w sytuacji porównywalnej z sytuacją PHV w świetle celu polegającego na zapewnieniu bezpiecznego i efektywnego systemu transportowego. W związku z tym Trybunał uznał, że przepis wykonawczy zezwalający wyłącznie taksówkom na korzystanie z pasów przeznaczonych dla autobusów nie jest selektywny (zob. podobnie wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, pkt 59–63).
218 W związku z tym Królestwo Hiszpanii nie ma podstaw, by twierdzić, że różnice regulacyjne, o których mowa w pkt 214 powyżej, świadczą o tym, iż platformy naziemne i satelitarne nie znajdują się w porównywalnej sytuacji prawnej.
219 Po drugie, jeśli chodzi o przywołaną przez Królestwo Hiszpanii okoliczność, że odcięcie sygnału analogowego narzucone przez ustawodawstwo hiszpańskie miało wpływ jedynie na technologię naziemną, należy stwierdzić, że owo państwo członkowskie nie twierdzi, iż wyłączenie sygnału analogowego miało wpływ na zdolność technologii satelitarnej lub naziemnej do nadawania sygnału telewizji cyfrowej.
220 Co więcej, ani system odniesienia, ani nawet rozpatrywany środek nie miały na celu zrekompensowania operatorom platformy naziemnej wyłączenia sygnału analogowego czy ewentualnego zaprzestania działalności operatorów korzystających z tej technologii.
221 W związku z tym okoliczność, że wyłączenie sygnału analogowego dotyczyło konkretnie technologii naziemnej, nie ma znaczenia dla porównania sytuacji platform naziemnych i satelitarnych w świetle celu, jakim jest świadczenie usługi transmisji sygnału telewizji cyfrowej w Hiszpanii, a w szczególności na obszarze II.
222 Po trzecie, Królestwo Hiszpanii powołuje się na okoliczność, że z jednej strony główni beneficjenci cyfryzacji telewizji naziemnej, a mianowicie operatorzy telefonii komórkowej i samo centralne państwo, uzyskali korzyść ze sprzedaży na aukcji dywidendy cyfrowej, która była wyższa od kosztu rozszerzenia zasięgu na obszarze II, a z drugiej strony zgodnie z zasadą lojalności instytucjonalnej i z systemem finansowania wspólnot autonomicznych i jednostek samorządu terytorialnego w przypadku przyjęcia środka, który generuje zarówno koszty dla tych wspólnot jednostek, jak i dochody dla państwa, należy podjąć środki w celu wyrównania rzeczonych kosztów.
223 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, by system odniesienia lub nawet rozpatrywany środek, a mianowicie finansowanie rozszerzenia zasięgu na obszarze II za pomocą technologii naziemnej, miały na celu zrekompensowanie szkody wyrządzonej wspólnotom autonomicznym i jednostkom samorządu terytorialnego poprzez rezygnację z technologii analogowej.
224 W związku z tym domniemany obowiązek przyznania przez państwo hiszpańskie rekompensaty wspólnotom autonomicznym i samorządom lokalnym nie może podać w wątpliwość porównywalności platform naziemnej i satelitarnej w odniesieniu do transmisji sygnału telewizji cyfrowej w Hiszpanii.
225 Po czwarte, co się tyczy domniemanych przeszkód w transmisji licencjonowanych programów za pośrednictwem platformy satelitarnej, Królestwo Hiszpanii wyjaśniło, że nadawcy opracowują własne treści i nabywają również treści od osób trzecich na podstawie umów licencyjnych. W tym ostatnim przypadku nadawcy uiszczają opłaty w zależności, po pierwsze, od zasięgu terytorialnego, a po drugie, od wykorzystywanej platformy dystrybucyjnej. Tymczasem Królestwo Hiszpanii twierdzi w istocie, że ponieważ nadawcy zawarli umowy licencyjne wyłącznie na nadawanie tych treści za pośrednictwem platformy naziemnej, nie mieli oni interesu w zawieraniu umów z operatorami platformy satelitarnej. Zdaniem Królestwa Hiszpanii zaskarżona decyzja nie uwzględnia tych okoliczności. Ponadto, uznając w motywie 184 zaskarżonej decyzji, że trudności te można było pokonać, ponieważ ustawa ogólna 7/2010 nałożyła na nadawców na poziomie krajowym obowiązek negocjowania z operatorami sieci niezależnie od wykorzystywanej przez nich technologii, Komisja popełniła błąd w ocenie oraz, w istocie, naruszyła prawo, ponieważ przyjęła podejście sprzeczne z orzecznictwem, w myśl którego kwestię, czy dany środek stanowi pomoc państwa, należy rozstrzygnąć w świetle sytuacji istniejącej w chwili, w której środek ten został przyjęty.
226 W motywie 184 zaskarżonej decyzji Komisja zbadała argument Królestwa Hiszpanii i zainteresowanych stron, zgodnie z którym operatorzy platformy satelitarnej nie mogą odbierać sygnału od nadawców ze względu na to, że ci ostatni są niechętni do korzystania z tej technologii i nie mają prawa do transmisji swych treści za pośrednictwem platformy satelitarnej. W zaskarżonej decyzji wskazano, że „trudności te” można było pokonać, ponieważ ustawa ogólna 7/2010 nałożyła na licencjobiorców audiowizualnych usług medialnych na poziomie krajowym obowiązek negocjowania sprzedaży swoich najważniejszych kanałów nadawczych z dostawcami usług telewizji wykorzystującymi dowolną technologię. Ponadto, opierając się na przykładzie wspólnoty autonomicznej Nawarry, Komisja stwierdza, że operatorzy telewizji satelitarnej mogą negocjować z nadawcami i uzyskiwać dostęp do ich sygnału w celu rozszerzenia zasięgu na obszarze II.
227 Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem kwestię, czy dany środek stanowi pomoc państwa, należy rozstrzygnąć w świetle sytuacji istniejącej w chwili, w której środek ten został przyjęty (zob. wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisja, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc w celu dokonania oceny porównywalności platform naziemnej i satelitarnej Komisja powinna była oprzeć się na sytuacji istniejącej w chwili przyjęcia rozpatrywanego środka.
228 Tymczasem w niniejszej sprawie, bez potrzeby uwzględniania ustawy ogólnej 7/2010 uchwalonej po przyjęciu rozpatrywanego środka, należy stwierdzić, że ani z akt sprawy, ani z żądań stron nie wynika, że zawieranie umów licencyjnych między nadawcami a operatorami sieci satelitarnej stanowiło „trudność” w chwili przyjęcia rozpatrywanego środka.
229 Przykłady wspólnoty autonomicznej Kantabrii (zob. motywy 176 i 226 zaskarżonej decyzji) i wspólnoty autonomicznej Nawarry (zob. motyw 184 zaskarżonej decyzji) ukazują, przeciwnie, że dopiero w trakcie realizacji zamówień udzielonych w drodze przetargu operatorzy sieci satelitarnej spotykali się z odmową przeniesienia na nich przez niektórych nadawców praw licencyjnych dotyczących oferowanych przez nich treści.
230 Ta odmowa ze strony podmiotów gospodarczych prawdopodobnie nie była możliwa do przewidzenia przez władze hiszpańskie przed ogłoszeniem przetargów na rozszerzenie zasięgu, a także w momencie, w którym niektóre z tych władz, a mianowicie władze Kantabrii i Nawarry, udzieliły zamówień na rozszerzenie zasięgu operatorom satelitarnym.
231 A fortiori należy uznać, że niechęć nadawców do przenoszenia ich praw na operatorów sieci satelitarnej nie była też możliwa do przewidzenia w chwili przyjęcia rozpatrywanego środka i że „trudność”, na którą powołuje się Królestwo Hiszpanii, pojawiła się ex post, a mianowicie na etapie wdrażania rozszerzenia zasięgu na obszarze II.
232 Wreszcie z zaskarżonej decyzji wynika w każdym razie (a Królestwo Hiszpanii tego nie zakwestionowało), że technologia satelitarna była rzeczywiście wykorzystywana do zapewnienia zasięgu kanałów telewizji cyfrowej na obszarze III, na przykład w Nawarrze (zob. motyw 184 tej decyzji), a także na obszarze II (zob. motywy 176 i 227 rzeczonej decyzji).
233 Należy zatem uznać, że doświadczana przez operatorów sieci satelitarnej trudność w uzyskaniu praw do transmisji treści nadawców nie podaje w wątpliwość porównywalności platform naziemnej i satelitarnej w odniesieniu do transmisji sygnału telewizji cyfrowej w Hiszpanii.
234 Po piąte, Królestwo Hiszpanii zarzuca w istocie Komisji, że nie uwzględniła różnicy w kosztach istniejącej między technologią naziemną a technologią satelitarną. W tym względzie Królestwo Hiszpanii zarzuca tej instytucji, że nie oparła swego badania na analizie kosztów i ograniczyła się do odrzucenia analiz w tym względzie przedstawionych w szczególności przez to państwo, odwracając w ten sposób spoczywający na niej ciężar dowodu w odniesieniu do kwestii selektywności. Ponadto Królestwo Hiszpanii podnosi szereg zarzutów szczegółowych wobec niektórych konkretnych motywów zaskarżonej decyzji, na których opiera się wniosek Komisji, zgodnie z którym zasadniczo nie wykazano, że platforma naziemna jest najbardziej efektywna pod względem kosztów.
235 W motywie 177 zaskarżonej decyzji Komisja wykluczyła istnienie nieodłącznego powodu natury gospodarczej, dla którego należałoby ex ante wykluczyć platformy inne niż naziemna w odniesieniu do obszaru II, i odrzuciła analizy przedstawione w szczególności przez Królestwo Hiszpanii w celu wykazania, że technologia naziemna byłaby bardziej opłacalna niż technologia satelitarna, odsyłając do ocen dokonanych w tym względzie w pkt 6.3.3.2 zaskarżonej decyzji. Jeśli chodzi o analizę kosztów z 2007 r., Komisja uznała, że nie wykazała ona w zadowalający sposób istnienia różnicy w kosztach między platformą naziemną a platformą satelitarną. Ponadto Komisja odrzuciła dwie analizy kosztów, o których mowa w motywie 177 zaskarżonej decyzji, przeprowadzone w 2010 r., czyli po przyjęciu rozpatrywanego środka. Ponadto, jeśli chodzi o inne badania przytoczone w tym samym motywie, przeprowadzone w 2015 r. i w 2019 r., Komisja wyjaśniła, odsyłając do motywów 260–264 zaskarżonej decyzji, że zostały one przeprowadzone po zastosowaniu rzeczonego środku i że nie wykazują one w sposób zadowalający, że NTC jest technologią bardziej efektywną pod względem kosztów niż technologia satelitarna. W motywie 177 zaskarżonej decyzji Komisja doszła zatem do wniosku, że technologia satelitarna nie znajduje się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej ze względu na koszty.
236 Przede wszystkim, co się tyczy zarzutu szczegółowego Królestwa Hiszpanii dotyczącego odwrócenia ciężaru dowodu selektywności, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do Komisji należy przedstawienie dowodu na istnienie „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem również dowodu na to, że spełniona jest przesłanka przyznania selektywnej korzyści beneficjentom (zob. podobnie wyrok z dnia 12 października 2023 r., Larko/Komisja, C‑445/22 P, niepublikowany, EU:C:2023:773, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
237 Jednakże zadaniem Komisji nie jest poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogłyby mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są publicznie dostępne (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 października 2023 r., Larko/Komisja, C‑445/22 P, niepublikowany, EU:C:2023:773, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
238 Wynika z tego, że w niniejszej sprawie do Królestwa Hiszpanii należało dostarczenie Komisji wszystkich informacji i dowodów umożliwiających jej zbadanie zasadności podniesionego przez to państwo argumentu dotyczącego różnicy kosztów między technologiami naziemną i satelitarną, po wezwaniu go w razie potrzeby, w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, do dostarczenia wszystkich istotnych w tym względzie informacji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 103, 104 i przytoczone tam orzecznictwo).
239 W związku z tym argument Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym wobec braku oparcia swego badania na analizie kosztów Komisja odwróciła ciężar dowodu istnienia pomocy państwa, należy oddalić jako bezzasadny.
240 Następnie Królestwo Hiszpanii kwestionuje wniosek Komisji, zgodnie z którym analiza kosztów z 2007 r. nie zawiera wystarczająco szczegółowych i wiarygodnych obliczeń, które pozwalałby uzasadnić wybór technologii naziemnej. Zdaniem Królestwa Hiszpanii we wspomnianej analizie w nie opowiedziano się wcale za rozwiązaniem opartym w całości na technologii naziemnej, lecz za rozwiązaniem uwzględniającym charakterystykę każdego miejsca. Dlatego też na części obszaru objętego zasięgiem zastosowano rozwiązanie mieszane naziemne/satelitarne (obszar II), podczas gdy na innej jego części przyjęto wyłącznie rozwiązanie satelitarne (obszar III).
241 Z motywu 177 zaskarżonej decyzji w związku z motywem 256 tej decyzji wynika, że wnioski z analizy kosztów z 2007 r. nie stanowią wystarczającego dowodu na wyższość platformy naziemnej nad platformą satelitarną, ponieważ w analizie tej stwierdzono, że wybór danego rozwiązania technologicznego w celu rozszerzenia zasięgu należy analizować odrębnie dla każdego z regionów, z uwzględnieniem szczególnych cech topograficznych i demograficznych każdego regionu.
242 Ustalenie Komisji w tym względzie jest zatem trafne. Podobnie bowiem jak orzekł Sąd w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., Hiszpania/Komisja (T‑461/13, EU:T:2015:891, pkt 120), należy zauważyć, że we wspomnianym badaniu stwierdzono, iż jest prawdopodobne, że ostatecznie najbardziej odpowiednie rozwiązanie wynikałoby z wzięcia pod uwagę obu alternatyw – to znaczy platform naziemnej i satelitarnej – oraz przyjęcia jednego lub drugiego z tych rozwiązań w zależności od warunków i fizycznego rozmieszczenia ludności, na którą rozszerza się zasięg. Nie jednak można przewidzieć wielkości udziału każdej z alternatyw w przyjętym ostatecznie rozwiązaniu, nie przeprowadziwszy szczegółowego badania dla każdej ze wspólnot autonomicznych oddzielnie, z uwzględnieniem topografii terenu, rozmieszczenia terytorialnego ludności, a także usytuowania istniejącej telewizyjnej sieci nadawczej.
243 Tak więc wbrew temu, co twierdzi Królestwo Hiszpanii, w zaskarżonej decyzji nie podano w wątpliwość obliczeń zawartych w analizie kosztów z 2007 r., lecz słusznie uznano, że owa analiza, w której zalecono korzystanie w konkretnych przypadkach z platformy naziemnej lub platformy satelitarnej, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że platforma naziemna co do zasady przewyższa pod względem kosztów platformę satelitarną.
244 W związku z tym argument Królestwa Hiszpanii, który opiera się na błędnym rozumieniu zaskarżonej decyzji, należy oddalić.
[…]
262 W świetle całości powyższych rozważań część drugą zarzutu czwartego należy oddalić.
W przedmiocie części trzeciej, opartej na błędzie wynikającym z braku analizy selektywności w zależności od beneficjentów wskazanych w zaskarżonej decyzji
[…]
271 Zarzut czwarty zostaje zatem oddalony.
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego zasadniczo naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, art. 17 Karty i zasady dobrej administracji ze względu na niejasny i sprzeczny charakter kryteriów odzyskania
272 Zarzut szósty składa się zasadniczo z dwóch części. Część pierwsza dotyczy naruszenia zasady dobrej administracji, polegającego na tym, że w zaskarżonej decyzji przewidziano mało jasne i arbitralne kryteria odzyskania korzyści, będące źródłem braku pewności prawa po stronie podmiotów gospodarczych i Królestwa Hiszpanii. Część druga dotyczy w istocie tego, że wspomniane wyżej kryteria odzyskiwania prowadziłyby do bezpodstawnego wzbogacenia administracji będącej stroną umowy, a także do wywłaszczenia z rezultatów pracy i materiałów dostarczanych przez operatorów sieci.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Królestwo Hiszpanii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
|
Kowalik-Bańczyk
|
Buttigieg
|
Hesse
|
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 2 lipca 2025 r.
Podpisy
Top